中央机构编制委员会、国务院机关事务管理局关于印发《国务院各部门后勤机构改革实施后意见》的通知
中央机构编制委员会、国务院机关事务管理局
中央机构编制委员会、国务院机关事务管理局关于印发《国务院各部门后勤机构改革实施后意见》的通知
中编办[1993]33号
国务院各部门：
现将《国务院各部门后勤机构改革实施意见》印发给你们，请组织实施。
1993年9月7日
国务院各部门后勤机构改革实施意见
根据第八届全国人民代表大会第一次会议通过的国务院机构改革方案的要求，以社会化为方向，改革现行的机关后勤管理体制。现就国务院各部门机关后勤机构改革提出如下实施意见：
一、机关后勤机构改革的必要性和指导思想
机关后勤工作是政府机关开展职能活动的重要保证。长期以来，机关后勤部门担负着繁重的行政管理和生活服务任务，在保障机关工作、改善职工生活、稳定职工队伍、管好资产和节省开支等方面起到了重要作用，特别是党的十一届三中全会以来，机关后勤部门以社会化为方向，积极探索改革，努力提高管理水平和服务质量，保障了政府机关职能活动的顺畅进行。但是，现行的机关后勤管理体制是在高度集中计划经济体制的环境中产生和发展起来的，其供给制、福利性、“小而全”、封闭式的自我服务特征和运作方式，造成劳动生产率和服务质量不高、经济效益低、行政管理负担过重、人财物资源得不到充分利用等问题愈来愈出，已经不适应建立社会主义市场经济体制的要求，也束缚了机关后勤事业自身的发展。因此，必须以机关后勤管理科学化和后勤服务社会化为方向，改革机关后勤管理体制和机构。
机关后勤机构改革是政府机构改革的组成部分，也是建立社会主义市场经济体制，推进机关后勤服务社会化，促进后勤事业自身发展的必要条件。因此，根据党的十四大提出的要求和政府机构改革的总体目标，机关后勤机构改革也应以转达变职能，理顺关系，精兵简政，提高效率为指导思想，贯彻积极稳妥，实事求是的精神，并坚持如下原则：一是坚持政事职责分开和精简、统一、效能的原则，实行管理职能和服务职能分开，精简行政机构和编制；二是坚持为机关服务的宗旨，正确处理内外两面服务的关系，不断提高管理水平和服务质量，保障机关职能活动的开展；三是适应社会主义市场经济发展的要求，以社会化为目标，转换后勤服务单位运行机制，减轻国家财政负担。
二、机关后勤机构改革的步骤及主要内容
按照党的十四大和《中共中央、国务院关于加快发展第三产业的决定》，以及《中共中央关于印发〈关于党政机构改革方案的方案〉和〈关于党政机构改革方案的实施意见〉的通知》精神，机关后勤机构改革要以机关后勤服务社会化为目标，分三步推进：第一步，将后勤服务部门从机关行政序列中划出，改为事业单位，使用事业编制，列支机关事业经费，与机关行政序列脱钩。后勤服务以本部门为主，与机关建立经济核算关系，实行多种形式的承包经营责任制，独立核算。第二步，经过过渡，服务机构在保障机关服务的前提下，有条件的可实行定额补贴，对机关进行有偿服务。第三步，各部门的经营服务实体打破部门分割，进行区域性联合，逐步实现机关后勤服务的社会化，有条件的可自收自支实行企业化管理。
当前，要按照“小管理、大服务”的思路，改革机关后勤机构，其主要内容是：实行行政管理职能和服务职能分开。将现在统一由机关后勤机构承担的行政管理和服务两种职能分开，分别由两种不同性质的机构承担。其中，行政管理职能，主要指机关财务管理、房产管理、基本建设管理、物资设备管理、环境秩序管理、后勤服务的规划、协调与监督管理。
目前，由机关承担的人防战备管理工作按照国务院和中央军委的有关规定应列为机关行政管理职能。各部门的老干部、绿化、计划生育、爱国卫生、交通安全和社会治安综合治理等社会事务管理工作，以及文印室等，从现实出发，也列入机关行政管理职能。老干部管理服务机构和编制实行单列，具体办法将另行发文。
机关后勤机构的服务职能，是指为保障机关办公和职工生活提供各项劳务和技术服务的职能。主要有：机关食堂、车队、医务室、技工班、电话班、传达室、服务班、浴室、理发室、锅炉房、洗衣房、小卖部、生活福利科（处）、副食品基地（绿化基地）、幼儿园、疗养院（休养所）、宾馆招待所、房屋修缮队（修建队）、印刷厂、修理厂、礼堂等方面的服务工作。
行政管理职能由机关行政机构承担，服务职能由机关相应的服务机构承担。
改革机关后勤行政管理机构。各部门原则上不单独设置专门的后勤行政司（局），个别人员较多、后勤行政管理任务重，以及需要承担驻外机构后勤管理工作的部门除外，后勤行政管理职能并入办公厅（室）。个别机关人员较少，且又单独在一地办公的部门，其后勤行政管理职能和服务职能可以不分设机构，由办公厅（室）按照行政管理职能和服务职能分开的办法，对其所属的后勤服务单位进行分类管理。
后勤行政管理职能列入机关行政序列，使用机关行政编制，其编制数应能保证工作的正常进行。机关后勤行政管理机构的设置由各部门根据内设机构限额提出意见。
单独设立的后勤行政管理机构要转变职能，精兵简政，集中精力，抓好各项后勤行政管理工作，提高后勤保障能力，促进后勤服务单位经营机制的转换。
改革机关后勤服务机构。机关后勤服务职能从机关行政序列划出后，设立服务机构，承担各项服务职能。服务机构称“***机关服务中心”（对外开展工作可使用“***机关服务局”的图章）。机关服务中心为机关直属事业单位，实行差额预算管理，具有事业单位法人资格，并按机关内设机构确立相应级别，机关服务中心的主任（经理）、副主任（副经理），由机关任命（行政机关干部不得兼任）。“中心”所属部门的设置，由“中心”自定，不相应对照行政级别，干部实行聘任制，工人实行合同制。机关服务中心实行单独核算，与机关建立经济核算关系，可以对外开展经营服务和兴办经济实体。
在同一地点办公的两个以上单位，成立一个联合机关服务中心，统筹负责有关单位后勤服务工作。
改革机关后勤服务机构的编制管理。机关服务中心使用事业编制。原使用的机关行政附属和后勤事业编制统一改为事业编制，并从严控制在国务院机关精简后的行政编制的15%左右。机关服务中心所属的事业单位，按照中发[1992]5号文件和中编办[1992]12号文件的有关规定核定编制。
改革机关后勤经费预算管理。一是国家财政按行政在编人员经费标准拨付机关后勤服务费；二是机关财务对机关服务中心按编制逐步实行定额补贴，1994、1995两年内暂按机关行政在编人员的个人经费预算标准拨付，第三年起按比例逐年递减，争取在三至五年内减拨完。对机关服务中心的定额补贴列入“机关事业经费科目”核算。三是机关服务中心采取多种形式的承包经营责任制，与机关建立经济核算关系，具体承包定额标准由机关后勤行政管理部门与机关服务中心商定。
机关服务中心使用机关资产对外开展经营服务，按有关规定，应向机关上交资产占用费，具体比例由机关后勤行政管理部门与服务中心商定。
机关服务中心要深化改革，逐步向自收自支和企业化管理方式过渡。
三、机关后勤机构改革需要解决的相关问题
机关后勤机构改革是一项艰巨的任务，直接关系着政府机构改革的顺利进行，并关系着机关工作的正常运转，以及职工队伍的稳定。因此，必须统筹规划，精心组织。积极稳妥，分步实施。第一步的改革，即机关后勤服务部门与机关行政序列脱钩，与国务院机构改革同步进行。为此，要注意解决好以下几个相关问题。
第一， 随着市场经济的发展和物价指数的增长，国家财政需相应提高现行的行政经费预算标准，理顺经费关系，以促进机关服务中心与机关有偿服务机制的逐步建立。
第二，鼓励和支持机关服务中心兴办第三产业。机关服务中心办实体要与党政机关经商、办公司从性质上区别开来，在其起步阶段，对确有困难的单位由财政借款和部门自筹经费方式给予必要扶持，以促进机关服务中心向自收自支和企业化管理过渡。
第三， 对机关服务中心对外开展经营服务和兴办第三产业，要在工商、税收、物价、金融、国有资产管理等方面给予一定的鼓励和扶持。
第四， 机关服务中心开展对外经营服务和兴办经济实体，应按有关规定，将其收入的一部分按一定比例上交机关，纳入机关基金管理。
第五， 按照事业单位工资制度改革实施办法有关条款，对机关服务中心的工资分配制度进行相应改革。差额预算单位，执行国家制定的事业工资制度和工资标准，工资经费由国家财政和单位分别负担，单位在不突破国家核定的工资总额计划和包干基数前提下，扩大内部分配自主权；自收自支和企业化管理的单位，可给予较大的自主权，其工资增长应参照企业的办法，随经济效益好坏浮动。
四、加强机关后勤机构改革的组织领导
国务院机关事务管理局负责组织实施机关后勤机构改革方案，与工商、税务等部门协调解决机关后勤服务部门对外开展经营服务的有关问题，并会同财政部、人事部、劳动部等部门共同研究解决机关后勤改革中的有关政策性问题。
建设方擅自另找他人完成建设工程的，费用如何负担
宁国亮等与高运传建设工程施工合同纠纷上诉案分析
一、本案要旨
本案要旨为，建设工程因建设方原因导致工程停工的，承包方可以顺延工期并要求建设方赔偿停工损失。若建设工程未完工的，建设方只能首先要求承包方继续履行合同义务，只有在承包方明确拒绝的前提下，建设方才能另找他人继续完成建设工程，费用由承包方承担，并且据实负担。
2007年11月6日，原告与被告签订了建房合同。在施工过程中，由于被告未按时支付工程款，原告未给被告安装铝合金窗户，被告另找工人安装，称支付工程款5800元。原告在庭审中称安装铝合金窗户只需工程款3600元，同意从被告拖欠的工程款中扣除。
本案的争议焦点主要为，窗户安装费的问题如何处理。
一审法院审理认为，原、被告之间的建房合同，因被告没有施工资质，双方的合同为无效合同。本案中被告在房屋未经峻工验收即擅自使用的情况下，又以质量不符合约定为由，拒付拖欠工程款的理由，不予采纳。关于铝合金窗户，系因被告未按合同约定付款，又未与原告协商的情况下，擅自找人安装，责任在于被告，原告同意扣除工程款3600元，不违反法律规定，因此应从拖欠工程款13800元中减去3600元，尚欠10200元，被告应予支付给原告。
二审法院审理认为，关于窗户安装费问题。宁国亮、潘义丽另找他人安装窗户，未与高运传协商，高运传认可从下欠工程中扣减窗户安装费3600元。宁国亮、潘义丽上诉称应扣减此费用5800元缺乏依据，不予支持。
二、案件来源
确山县人民法院（2011）确民初字第71号；河南省驻马店市中级人民法院(2011)驻民一终字第232号
三、基本案情
2007年11月6日，原告与被告签订了建房合同，每平方490元，以建成后的实际面积为准，后因增加工程量，双方协商一致，又增加工程款3000元。房屋建成后，经测量面积为270个平方米，应付工程款132300元，另外加上增加的工程款3000元，总工程款为135300元，二被告已支付工程款121500元，尚有13800元未支付。在施工过程中，由于被告未按时支付工程款，原告未给被告安装铝合金窗户，被告另找工人安装，称支付工程款5800元。原告在庭审中称安装铝合金窗户只需工程款3600元，同意从被告拖欠的工程款中扣除，并承认在被告同意无偿使用的情况下使用了被告拆旧房子拆下的旧砖7000块，每块0.19元。该房屋未经双方统一组织验收，被告就擅自使用，庭审中被告提出原告未施工防晒层的问题，原告称已施工，是双方口头协商一致的防水防晒层。
四、法院审理
原审法院认为，原、被告之间的建房合同，因被告没有施工资质，双方的合同为无效合同。本案中被告在房屋未经峻工验收即擅自使用的情况下，又以质量不符合约定为由，拒付拖欠工程款的理由，不予采纳。关于铝合金窗户，系因被告未按合同约定付款，又未与原告协商的情况下，擅自找人安装，责任在于被告，原告同意扣除工程款3600元，不违反法律规定，因此应从拖欠工程款13800元中减去3600元，尚欠10200元，被告应予支付给原告。关于被告提出的原告使用被告所有的砖的问题，因为原告称是被告同意其无偿使用的，双方所陈述的数额差距过大，当时价值等需要被告提供证据证明，与本案不属于同一个法律关系，因此在本案中不予审理，被告可另行主张权利。原审法院判决：被告宁国亮、潘义丽于本判决生效后十日内向原告高运传支付拖欠的工程款10200元。如果未按本判决指定的期间履行给付金钱义务，应当依照《中华人民共和国民事诉讼法》第二百二十九条规定，加倍支付迟延履行的债务利息。宣判后，宁国亮、潘义丽不服，上诉来院。
二审法院认为，高运传承建宁国亮、潘义丽的房屋，双方签订《建房施工合同书》，因高运传无施工资质，双方合同为无效合同。该房屋未经峻工验收，但宁国亮、潘义丽已使用该房屋，宁国亮、潘义丽应支付高运传工程款。宁国亮、潘义丽上诉称房屋质量严重不合格，但未提供相关证据，故对该请求不予支持。关于砖款问题。因与本案工程款纠纷不属于同一法律关系，原判已阐明宁国亮、潘义丽可另行主张权利，本院对此不予审理。关于窗户安装费问题。宁国亮、潘义丽另找他人安装窗户，未与高运传协商，高运传认可从下欠工程中扣减窗户安装费3600元。宁国亮、潘义丽上诉称应扣减此费用5800元缺乏依据，不予支持。关于疏通下水道、屋面防热层处理问题。宁国亮、潘义丽未提供证据高运传在施工中存在过错，该上诉理由缺乏事实依据，不予支持。综上，原判认定事实清楚，处理正确，应予维持。依照《中华人民共和国民事诉讼法》第一百五十三条第一款第（一）项的规定，判决如下：
驳回上诉，维持原判。
本判决为终审判决。
五、与本案及类似案例相关的法规索引
《中华人民共和国合同法》
第二百八十一条 因施工人的原因致使建设工程质量不符合约定的，发包人有权要求施工人在合理期限内无偿修理或者返工、改建。经过修理或者返工、改建后，造成逾期交付的，施工人应当承担违约责任。
第二百八十三条 发包人未按照约定的时间和要求提供原材料、设备、场地、资金、技术资料的，承包人可以顺延工程日期，并有权要求赔偿停工、窝工等损失。
第二百八十四条 因发包人的原因致使工程中途停建、缓建的，发包人应当采取措施弥补或者减少损失，赔偿承包人因此造成的停工、窝工、倒运、机械设备调迁、材料和构件积压等损失和实际费用。
《最高人民法院关于审理建设工程施工合同纠纷案件适用法律问题的解释》
第十一条 因承包人的过错造成建设工程质量不符合约定，承包人拒绝修理、返工或者改建，发包人请求减少支付工程价款的，应予支持。
《建设工程价款结算暂行办法》
第十三条 工程进度款结算与支付应当符合下列规定：
（三）工程进度款支付
3、发包人不按合同约定支付工程进度款，双方又未达成延期付款协议，导致施工无法进行，承包人可停止施工，由发包人承担违约责任。
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编者注：本文摘自北京建设工程与房地产专业律师唐湘凌编著的《中国建设工程施工合同纠纷案例百案评析》。唐湘凌毕业于中国人民大学，法学硕士，从事法律职业十余年。其北京建设工程与房地产专业律师团队处理过大量涉及工程建设、房地产的法律事务，在该领域有丰富经验，欢迎委托处理该领域的法律事务（地址：北京市朝阳区东三环北路38号北京国际中心；电话：186-0190-0636，邮箱：lawyernew@163.com）。
