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地方政府规章、规定的纠错程序不能缺位

　　　　杨涛


　　　闹得沸沸扬扬的宁夏银川出租车风波，终于以市政府停止执行“两个文件”的决定，得到平息，从8月3日早晨开始，银川市部分出租车已开始运营。人民网8月5日报道，在银川第五届国际摩托车旅游节招待酒会上，记者与银川市市长刘学军相遇。刘学军坦承：银川市的工作没做好，这几天他的压力非常大，晚上时常睡不好觉。
　　　银川市的工作的确没有做好，市政府出台的《银川市城市客运出租汽车经营权有偿使用管理办法》、《银川市城市客运出租汽车更新管理规定》两个政府规定，都涉及公民的重大权益。而按照国务院规定，涉及人民群众切身利益的，一般应通过社会公示或听证会等形式听取意见和建议，银川市却从未向社会公示，也没有召开听证会。行政许可法规定，实施时必须有30天的准备期，而银川市从公布到实施只有四五天的时间。至于国务院规定的合法行政、合理行政、程序正当、高效便民等等对于依法行政的要求，银川市统统都没有兑现。刘学军说：“银川市出台出租车管理办法之前，曾进行过半年时间的调研，并派专门的工作组到全国部分大中城市取经。后来又征求社会上的意见，遗憾的是他们找的全是出租车公司的老板，没有听取身处第一线的出租车司机的意见，导致出台的管理办法和管理规定不符合实际，引起广大出租车司机强烈不满。”如果这也算是调研或听证，那只能说明要实现国务院依法行政的要求，单纯依靠地方政府的自觉是远远不够的，一些地方政府完全可以用“打擦边球”和做样子的方式来规避国务院的规定。
　　　　对于这么一个程序上不合法的地方政府规定，我们遗憾地看到，法律并没有给予相对人一个有效地启动对其纠错的程序。银川出租车风波虽然平息了，但它仍是遵循的是：受规定不利影响的相对人集体上访??媒体的连续报道??引起上级领导和社会各界的重视??地方政府主动终止规定的效力的非正常法律程序，这一带有强烈人治的程序使这一问题的解决带有偶然性、不确定性和非理性，也很难保证一些地方政府从中汲取什么教训，从而真正做到依法行政。
　　　　　我国的《宪法》和《立法法》虽然都规定了地方人民代表大会常务委员会有权撤销本级人民政府制定的不适当的规章，但并没有规定社会团体、企业事业组织、公民对于地方政府规章、规定等规范性文件不服是否有权提起合法性审查，受理机关、受理时限、如何审查与对审查不服如何救济等等程序规定。而我们知道，地方人大会常委会对于地方政府规章、规定等规范性文件的审查是从备案中发现，是一种事后的监督，具有滞后性；而且地方人大会常委会与地方政府规章、规定等规范性文件所作的规定利益无关缺乏审查的强烈动机很难主动去审查，况且不是当事人也难以自行发现问题，这一切都让地方人大会常委会的审查有效性打上一个大大的折扣。实践中，几乎未有过地方人大会常委会主动撤销地方政府的规章这一事实正有力地说明了这一点。
　　　　　　　在司法救济层面上，地方政府的规章、规定等规范性文件作为一种抽象行政行为，不具可诉性，这让受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能对其提起行政诉讼，不能得到司法救济。在行政救济层面上，《行政复议法》虽然规定，公民、法人或者其他组织认为行政机关的具体行政行为所依据的规定不合法，在对具体行政行为申请行政复议时，可以一并向行政复议机关提出对该规定的审查申请。但是，这只是一种事后救济，带有滞后性，这是一；其二是依规章、规定等规范性文件作出具体行政行为的一般是较低层次的政府部门，其无权审查，要提交制定的政府机关自行审查，时间就拖得相当长；其三是由制定规章、规定等规范性文件的行政机关来自行审查也缺乏公正性，很难做到自身纠错；最后，这一规定还特别说明“前款所列规定不含国务院部、委员会规章和地方人民政府规章。”，从而排除了对地方政府规章的审查。
　　　　　受地方政府规章、规定等规范性文件不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民不能得以有效救济，地方政府规章、规定的违法没有有效纠错程序，相对人在体制内不能理性地表达其利益诉求，就只好采取非理性的体制外的表达??集体上访等方式，以求得到上级政府和公众的重视，从而引发社会的动荡与不稳定。
　　　　　宁夏银川出租车风波的解决不应成为我们处理地方政府规章、规定的违法的范例，寻求制度上的突破是我们应当思考的重点。从法律角度思考，出路有二条：一是法律应该规定社会团体、企业事业组织以及公民有权对于地方政府规章、规定等规范性文件向地方人大常委会提出合法性审查，并制定出比较可行的细则，让审查有公开、公正的程序，并且对审查结果不服还能再次提交上级人大常委会审查，否则即使《立法法》规定了社会团体、企业事业组织以及公民认为行政法规、地方性法规、自治条例和单行条例同宪法或者法律相抵触的，可以向全国人民代表大会常务委员会书面提出进行审查的建议，全国人大常委会法工委也在前不久成立法规备案审查室，但仍收效甚微；二是将地方政府规章、规定等规范性文件的抽象行政行为列入可诉性范围，受规章、规定不利影响的相对人的社会团体、企业事业组织、公民可以对其向人民法院提起行政诉讼，要求对其进行司法审查，得到司法救济。

通联：江西省赣州市人民检察院 杨涛 华东政法学院法律硕士 　　邮编：３４１０００ 　　
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财政部、国家发展改革委、监察部、审计署


财政部、国家发展改革委、监察部、审计署关于加强中央部门和单位行政事业性收费等收入“收支两条线”管理的通知

2003年5月9日 财综〔2003〕29号

国务院各部委、各直属机构：
为落实《国务院办公厅转发财政部关于深化收支两条线改革进一步加强财政管理意见的通知》(国办发〔2001〕93号)规定，进一步规范政府收入分配秩序，从源头上预防和治理腐败，根据国务院领导的指示精神，现就加强中央部门和单位行政事业性收费等政府非税收入“收支两条线”管理的有关事宜通知如下：
一、行政事业性收费等政府非税收入必须按照规定实行“收支两条线”管理
中央部门和单位按照国家有关规定收取或取得的行政事业性收费、政府性基金、罚款和罚没收入、彩票公益金和发行费、国有资产经营收益、以政府名义接受的捐赠收入、主管部门集中收入等属于政府非税收入，必须严格按照国务院或者财政部规定全额上缴国库或财政专户，不得隐瞒、截留、挤占、坐支和挪用。实行中央与地方分成的政府非税收入，应当按照国务院或者财政部规定的分成比例分别上缴中央和地方国库或者财政专户。未经国务院或者财政部批准，中央部门和单位不得擅自对政府非税收入实行中央与地方收入分成，或者集中地方政府非税收入。
按照国办发〔2001〕93号文件的规定，自本通知发布之日起，取消中央部门和单位有关行政事业性收费按照比例或者收支结余上缴中央国库或者财政专户的规定。中央部门和单位所属高校(包括中央党校所属函授学院)学费、住宿费、委培费和函大、夜大以及短训班培训费等行政事业性收费收入，一律全额上缴中央财政专户；中央部门和单位按照原国家计委、财政部规定收取的护照加急费、认证加急费等收入，一律全额上缴中央财政专户；司法部按照原国家物价局、财政部规定收取的外国律师事务所办事处申请手续费、外国律师事务所办事处年检费，一律全额上缴中央国库；国家质量监督检验检疫总局按照财政部、原国家计委规定收取的行政事业性收费，一律全额上缴中央国库或财政专户。中央部门和单位要严格执行上述规定，不得截留、挤占、隐瞒、坐支、挪用行政事业性收费等政府非税收入。中央电视台、中央人民广播电台等取得的广告收入暂维持现行管理办法，即在缴纳营业税后“70%上缴中央财政专户、30%留用”。
2003年，财政部继续将未纳入财政预算管理的行政事业性收费纳入财政预算管理，进一步缩小预算外资金规模。
二、加快行政事业性收费等政府非税收入收缴改革步伐
按照财政国库管理制度改革的要求，根据《财政部、中国人民银行关于印发〈预算外资金收入收缴管理制度改革方案〉的通知》(财库〔2002〕37号)以及《财政部、中国人民银行关于印发〈中央单位预算外资金收入收缴管理改革试点办法〉的通知》(财库〔2002〕38号)的规定，2003年财政部将在2002年部分中央部门和单位行政事业性收费等政府非税收入收缴改革试点的基础上，进一步扩大改革试点范围，规范政府非税收入收缴秩序。被列入改革试点范围的中央部门和单位，要积极做好改革前期的各项准备工作，认真做好本部门和单位收入过渡性银行账户清理、注销，清查行政事业性收费等政府非税收入项目，填报《收入收缴管理制度改革试点基本情况表》、《执收单位分布情况表》，安装政府非税收入收缴管理信息系统执收单位软件，加强对收入收缴改革试点的宣传和培训等工作。在积极推进改革的同时，要加大政府非税收入管理力度。中央部门和单位要认真履行职责，加强行政事业性收费等各项政府非税收入的征收工作，财政部及其驻各地财政监察专员办事处和审计署要加强对政府非税收入解缴情况的监督，确保中央部门和单位各项政府非税收入及时、足额上缴国库或财政专户，提高财政资金运行效率。
三、强化行政事业性收费等政府非税收入预算管理
中央部门和单位按照国家规定收取或取得的行政事业性收费等政府非税收入全额上缴国库或财政专户后，必须统一纳入部门预算编制范围。财政部将根据中央部门和单位履行职能的需要，合理核定其预算支出，进一步明确部门预算支出范围和细化部门预算支出项目。同时，要增强服务意识和保障意识，确保部门正常经费的足额安排和及时拨付。中央部门和单位应当按照部门预算规定的支出项目，安排和使用资金。
四、严格执行行政事业性收费和政府性基金审批管理规定
按照《国务院关于加强预算外资金管理的决定》(国发〔1996〕29号)的规定，中央部门和单位设立行政事业性收费项目，必须报财政部会同国家发展改革委审批；中央部门和单位制定或调整行政事业性收费标准，必须报国家发展改革委会同财政部审批；重要的行政事业性收费项目由财政部、国家发展改革委报国务院审批，重要的收费标准由国家发展改革委、财政部报国务院审批。中央部门和单位征收政府性基金，必须具有法律、行政法规和中共中央、国务院文件依据，并按照规定统一报财政部会同有关部门审批；重要的政府性基金，由财政部报国务院审批。严禁越权设立行政事业性收费和政府性基金项目、扩大征收范围、提高征收标准。
中央部门和单位要按照上述规定对本部门和单位行政事业性收费及政府性基金进行全面清理。凡是未按规定程序批准设立的行政事业性收费和政府性基金，必须立即取消；擅自扩大征收范围或者提高征收标准的，必须立即纠正。
五、严禁未经批准将行政事业性收费转为经营服务性收费管理
中央部门和单位应当按照《国家计委、国家经贸委、财政部、监察部、审计署、国务院纠风办关于印发〈中介服务收费管理办法〉的通知》(计价格〔1999〕2255号)和财政部、原国家计委《关于事业单位和社会团体有关收费管理问题的通知》(财规〔2000〕47号)等规定，严格区别行政事业性收费和经营服务性收费。中央部门和单位所属事业单位、社会团体和其他组织代行政府职能强制实施具有垄断性质的仲裁、认证、检验、鉴定收费，以及中央部门和单位授权或委托的事业单位根据法律法规和部门规章等规定开展各类强制性培训(包括面向社会和面向系统内部的培训)收取的培训费，不得作为经营服务性收费管理。
过去经财政部、原国家计委(原国家物价局)批准，目前已不再具有政府公共管理和公共服务性质，且体现市场经营服务特征的行政事业性收费，需要转为经营服务性收费的，必须按照规定程序报经财政部会同国家发展改革委批准。未经财政部会同国家发展改革委批准，有关部门和单位不得自行将行政事业性收费转为经营服务性收费，更不得将国家明令取消的行政事业性收费转为经营服务性收费继续收取。
六、加强中央部门和单位内部财务核算与审计监督
中央部门和单位要建立健全内部财务会计核算制度。各部门和单位的财务机构要统一负责管理本部门和本单位财务收支活动；各部门和单位所属事业单位取得的经营服务性收费，要按照国家有关财务会计制度规定进行核算和管理，并与行政事业性收费等政府非税收入分开核算；中央部门和单位要加强内部财务审计监督，及时纠正和查处各种违反“收支两条线”管理规定的行为，严禁私设“小金库”。
七、加大监督检查和处罚力度
财政部、国家发展改革委、监察部、审计署要按照职责分工，加强对中央部门和单位行政事业性收费等政府非税收入的监督检查，开展中央部门和单位行政事业性收费和政府性基金“收支两条线”的专项检查和审计。对违反“收支两条线”管理有关规定的，要按照《国务院关于违反财政法规处罚的暂行规定》(国发〔1987〕58号)和《违反行政事业性收费和罚没收入收支两条线管理规定行政处分暂行规定》(国务院令第281号)等有关法律、行政法规进行处罚，并追究有关责任人员的行政责任。