江苏省农村消防管理办法
江苏省人民政府
江苏省人民政府令
第 28 号
《江苏省农村消防管理办法》已于2005年1月24日经省政府第45次常务会议讨论通过，现予发布，自2005年3月1日起施行。
省 长
二○○五年一月三十一日
江苏省农村消防管理办法
第一章 总 则
第一条 为了加强农村消防工作，预防和减少火灾危害，保护人民生命财产安全，根据《中华人民共和国消防法》、《江苏省消防条例》等法律法规，结合本省实际，制定本办法。
第二条 本省行政区域内的农村消防工作适用本办法。
本办法所称农村是指乡（镇）人民政府管辖的地区。城市市区外的开发区、工业园区参照本办法执行。
第三条 省、设区的市人民政府应当加强对农村消防工作的领导，采取措施促进农村公共消防设施建设和多种形式消防队伍的发展。
县（市、区）、乡（镇）人民政府应当将农村消防事业的发展纳入国民经济和社会发展规划，将农村消防经费纳入财政预算，保障农村消防事业与经济建设和其他社会事业协调发展。
第四条 各级人民政府应当按照规定落实消防工作责任制，将消防工作纳入政府工作考评内容，定期检查下级人民政府和有关单位依法履行消防工作职责的情况，对在消防工作中做出突出成绩的单位和个人给予表彰和奖励。
第五条 乡（镇）专（兼）职消防队伍建设与管理、集镇消防规划与建设经费主要由县（市、区）和乡（镇）人民政府承担。鼓励单位和个人进行捐助。消防经费保障确有困难的地区，公共消防设施建设和购置扑救化工、水上等火灾所需的特种装备可以由相应的受益单位承担一定的费用。
第六条 县级以上人民政府公安机关对农村消防工作实施监督管理，并由县（市、区）人民政府公安机关消防部门依法实施。
乡（镇）人民政府应当明确负责消防管理工作的机构和人员。村（居）民委员会应当明确负责消防工作的人员。
乡（镇）人民政府负责消防管理工作的机构和公安派出所在公安消防部门的指导下，按照各自职责做好辖区内的消防管理工作。
第七条 安全生产监督管理、经贸、农林、财政、建设、监察、工商行政管理、民政、文化等行政部门，在政府的统一领导下，按照各自职责共同做好农村消防工作。
教育行政部门应当将消防安全教育纳入国民教育内容，司法行政部门应当将消防法律纳入普法教育内容。
广播、电视、报刊等新闻单位有进行消防安全宣传教育的义务。
第八条 乡（镇）人民政府主要负责人是本乡（镇）消防工作第一责任人，对消防工作全面负责，其他负责人在各自分工范围内对消防工作负责。
第九条 任何单位和个人都有维护消防安全、保护消防设施、预防火灾、报告火警的义务。
设立在农村的单位和个体经营者应当严格按照消防法律、法规、规章和技术标准的规定做好本单位（经营户）的消防工作，依法对本单位（经营户）发生的火灾事故和消防违法行为承担责任。
第二章 消防组织
第十条 乡（镇）人民政府应当适应本地区经济和社会发展需要及时建立多种形式的专（兼）职消防队伍。
符合下列条件之一的乡（镇）应当建立专职消防队：
（一）年生产总值十亿元以上；
（二）劳动密集型企业、易燃易爆化工企业较多；
（三）集镇常住人口多、距离公安消防队较远；
（四）有重要港口和码头;
（五）法律、法规规定应当建立专职消防队的。
县（市、区）人民政府所在地的镇在公安消防队保护范围内的区域可以不建立专（兼）职消防队。
第十一条 村和设立在农村的规模较大的企业、事业单位应当适应扑救本村（单位）初起火灾的需要，建立义务消防队或者其他形式的消防队。
第十二条 乡（镇）专（兼）职消防队与县（市、区）公安机关消防部门应当建立必要的通信联系，其人员、装备和执勤训练设施建设应与其承担的任务相适应。专职消防队参照执行《城市消防站建设标准》。
乡（镇）专（兼）职消防队训练、执勤工作标准和管理制度由省公安机关参照有关规定制定。
第十三条 乡（镇）专（兼）职消防队的消防车辆按照特种车辆登记和管理，可以安装、使用警报器和标志灯具；已经列入免征车辆购置税车辆图册范围的，免缴车辆购置税；根据国家规定，经交通部门核准，可以免缴养路费。
消防车辆在执行紧急任务时，可以不受行驶路线、行驶方向、行驶速度和信号灯的限制，其他车辆和行人应当让行。消防车辆不得用于与消防和抢险救援无关的事项。
第十四条 乡（镇）专（兼）职消防队的管理单位应当与消防队员依法签订劳动合同。
已与其他单位签订劳动合同的兼职消防队员，不适用前款规定。
消防队员参加灭火救援牺牲，符合《革命烈士褒扬条例》规定的，可以批准为革命烈士。
第十五条 乡（镇）专（兼）职消防队参加责任区以外的火灾扑救、社会救援所损耗的燃料、灭火剂和器材、装备等经公安消防部门核定后，按照下列规定予以补偿：
（一）被施救单位参加保险的，从保险公司偿付的保险费中补偿；
（二）被施救单位没有参加保险的，由起火单位补偿；
（三）保险费补偿不足或者起火单位无力补偿的，由被施救单位所在乡（镇）人民政府给予适当补偿。
第三章 消防工作职责
第十六条 乡（镇）人民政府消防工作职责：
（一）建立消防工作组织网络，明确政府有关部门、组织、机构的消防工作职责并督促落实；
（二）组织编制集镇消防规划，建设和管理农村公共消防设施；
（三）建立和领导乡（镇）消防队伍；
（四）定期分析消防安全形势，及时研究解决消防工作中的重大问题，督促整改重大火灾隐患；
（五）组织消防检查和专项治理；
（六）组织消防宣传教育活动。
第十七条 乡（镇）人民政府负责消防管理工作的机构消防工作职责：
（一）向本级人民政府提出消防工作意见，拟订消防工作计划并组织实施；
（二）开展消防检查，督促整改火灾隐患；
（三）参与集镇消防规划编制工作，对农村公共消防设施建设和管理提出意见；
（四）组织实施本乡（镇）消防工作考评；
（五）开展消防宣传教育活动；
（六）乡（镇）人民政府规定的其他工作。
第十八条 县（市、区）公安机关消防部门农村消防工作职责：
（一）向县（市、区）人民政府和公安机关报告农村消防工作情况，提出工作建议；
（二）对集镇消防规划与建设实施监督；
（三）指导乡（镇）人民政府负责消防管理工作的机构、乡（镇）公安派出所开展消防工作；
（四）指导农村多种形式消防队伍业务建设；
（五）对消防工作成绩突出的单位和个人，向政府提出表彰奖励意见；
（六）组织开展消防宣传教育活动；
（七）法律、法规和规章规定的其他职责。
第十九条 乡（镇）公安派出所消防工作职责：
（一）对居民住宅区的管理单位、村（居）民委员会履行消防工作职责的情况和上级公安机关授权管理的单位进行消防监督检查，督促整改火灾隐患；
（二）协助公安机关消防部门对辖区公共消防设施建设和管理情况实施监督；
（三）管理乡（镇）保安消防队，组织、指挥保安消防队参加灭火救援；
（四）开展消防宣传教育活动；
（五）法律、法规和公安机关规定的其他消防工作职责。
乡（镇）公安派出所列管单位、场所的具体范围由设区的市公安机关确定。
第二十条 乡（镇）专（兼）职消防队职责：
（一）熟悉责任区道路、水源等情况；
（二）承担责任区火灾扑救工作，参加责任区抢险救援工作；
（三）开展消防宣传教育和防火检查活动；
（四）法律、法规和政府规定的其他职责。
乡（镇）专（兼）职消防队的责任区范围由县（市、区）人民政府或者乡（镇）人民政府确定。
第二十一条 村（居）民委员会消防工作职责：
（一）制定并督促村（居）民履行消防安全公约，督促辖区单位落实消防安全措施；
（二）开展消防宣传教育活动，提高村（居）民消防安全意识；
（三）组织消防安全检查，督促整改火灾隐患；
（四）建立和管理义务消防队，配备必要的灭火器材，组织扑救初起火灾。
第四章 消防规划与火灾预防
第二十二条 集镇总体规划中应当有消防规划。消防规划应当符合国家法律法规和消防技术标准的要求，包括消防安全布局、消防站、消防供水、消防车道、消防通信、消防装备建设等内容。
集镇总体规划中没有消防规划的，上级人民政府不得批准。不符合集镇消防规划的建设项目，建设、规划部门不得批准。
第二十三条 集镇公共消防设施应当与道路、水源、通信等其他公用设施同步建设和管理。
农村供电、供水、道路建设和房屋改造应当考虑消防安全需要。
第二十四条 农村应当充分利用天然水源作为消防水源，因地制宜建设消防取水设施；天然水源、集镇供水不能满足火灾扑救需要的，应当建设消防水池。
第二十五条 出售、租赁、承包建筑物或者场所时，当事人应当就建筑物、场所的消防安全责任等事项进行约定。建筑物、场所出租后的消防管理由承租人负责。
第二十六条 生产、使用、储存、销售易燃易爆化学物品应当遵守法律、法规和规章的规定，符合消防技术标准的要求。
第二十七条 设立在农村的单位和个体经营者应当依法配置消防设施和器材，并做好维护保养工作，确保完整、有效。
第二十八条 经营场所与住宿场所为一体的建筑，其住宿部分应当按照独立的防火分区设置，并且有符合国家消防技术标准的安全出口和疏散通道。
经营场所与住宿场所为一体的建筑内，不得生产、经营、储存和使用危险物品。
第二十九条 人员密集场所营业或者使用期间，疏散通道应当保持畅通，安全出口严禁上锁，疏散指示标志、应急照明应保持完好并严禁覆盖、遮挡。
第三十条 人员密集场所的工作人员上岗前应当经过消防安全培训，掌握扑救初起火灾和组织人员疏散、逃生等消防安全知识。
第三十一条 集镇和村庄应当因地制宜设置固定的消防宣传标志或者消防宣传园地。
第五章 法律责任
第三十二条 县（市、区）和乡（镇）人民政府不履行本办法规定的消防工作职责，由上级人民政府责令改正；本地区发生一次死亡六人以上火灾事故的，对政府有关负责人以及有关责任人员，根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十三条 政府部门或者机构不履行本办法规定的消防工作职责，由同级人民政府或者上级主管部门责令改正，根据情节轻重对有关责任人员给予行政处分；对本地区发生的一次死亡六人以上火灾事故负有责任的，对部门或机构的有关负责人以及有关责任人员，根据情节轻重，给予行政处分；构成犯罪的，依法追究刑事责任。
第三十四条 从事经营活动的单位和个体经营者不履行法律、法规和规章规定的消防工作职责，导致发生火灾事故，尚不够刑事处罚的，对单位和个体经营者可以处以二千元以上一万元以下罚款，对单位的有关责任人员可以处以五百元以上五千元以下罚款。
第三十五条 经营场所与住宿场所为一体的建筑不符合消防安全规定的，责令限期改正。逾期不改正的，该场所应当停止使用，可以对该场所的经营管理人处以一万元以下罚款。法律法规另有规定的，从其规定。
第三十六条 人员密集场所营业或者使用期间，疏散通道堵塞、安全出口上锁，疏散指示标志、应急照明不能正常工作或者被覆盖、遮挡的，责令改正，可以对该场所的经营管理人处以二千元以下罚款，对其他直接责任人员可以给予五百元以下罚款。
第三十七条 人员密集场所的工作人员不具备扑救初起火灾和组织人员疏散、逃生基本知识和技能的，责令参加消防教育培训，可以对该场所的经营管理人给予一千元以下罚款。
第三十八条 违反本办法依法应予行政处罚的，由公安消防部门决定。公安派出所可以在依法规定的权限和范围内对消防违法行为实施处罚。
第三十九条 当事人对行政机关依照本办法作出的具体行政行为不服的，可以依法申请行政复议或者提起行政诉讼。
第六章 附 则
第四十条 本办法中下列用语的含义：
（一）“经营场所”，是指用于生产、加工、储存、零售、批发、物流以及提供其他商业服务的场所。
（二）“经营管理人”，是指管理经营场所的法人、其他组织和个人。
（三）“人员密集场所”，是指人员经常聚集，发生火灾时容易造成群死群伤事故的场所，包括：宾馆、饭店、商场、集贸市场、体育场馆、会堂、网吧、公共娱乐场所等公众聚集场所；医院的门诊楼、病房楼，学校的教学楼、图书馆和集体宿舍，养老院、托儿所、幼儿园；客运车站、码头、民用机场的候车、候船、候机厅（楼）；公共图书馆的阅览室、公共展览馆的展览厅；劳动密集型企业的生产加工车间、员工集体宿舍等。
第四十一条 城乡结合部的经营场所与住宿场所为一体的建筑以及人员密集场所的消防管理参照本办法的有关规定执行。
第四十二条 设区的市、县（市、区）和乡（镇）人民政府可以根据本办法制定具体办法。
第四十三条 本办法自2005年3月1日起实施。
《行政诉讼法》对保障公民、法人或其他组织的合法权益、监督行政机关依法行政、推进我国法治建设进程起了极重要的作用。但随着时代的发展,这部法律在实践中所反映的问题也逐步显现,如其中受案范围的规定明显过于窄小,需要认真总结反思。
我国行政诉讼现行受案范围的基本规定是:《行政诉讼法》第2条首先以肯定式的概括确立了总体范围,即“公民、法人或者其他组织认为行政机关和行政机关工作人员的具体行政行为侵犯其合法权益,有权依照本法向人民法院提起诉讼。”该条划定的受案范围重要边界为:案件的原告是公民、法人或者其他组织,其认为自己的合法权益受到侵犯而起诉；案件的被告是行政机关(包括法律、法规授权的组织,下同),必须是针对行政机关具体行政行为的侵犯而提起。然后,《行政诉讼法》以第11条作出了对九类侵犯人身权、财产权案件可受案的肯定式列举,再以第12条作出了国家行为、抽象行政行为、内部行政行为和行政终局行为等四类不予受理事项的否定列举,从而使第2条的总体规定具体化。但这些规定存在一些缺陷,主要表现为:
第一,受案范围在确定方式上形成了漏洞。将肯定式概括、肯定式列举和否定式列举结合起来使用,使应受理的案件与不应受理的事项虽各自有了具体划分,但两者的边界却不能紧密对接,形成了一些法律未能调整的、既不属明确应受理又不属明确不应受理的空白。对空白处出现的行政案件,法院受理时往往受制于无明确的受案法律依据,只能将其推出受案范围之外。这实际上缩小了行政诉讼的受案范围,不能全面、充分地发挥对公民一方的司法救济作用。
第二,对合法权益的保护范围过窄。《行政诉讼法》第2条虽规定公民、法人或者其他组织认为具体行政行为侵犯其“合法权益”有权起诉,但第11条所列举的案件却只限于是“人身权、财产权(包括经营自主权)”受侵害的案件。这产生了两个问题:在立法技术上,第11条与第2条的规定不完全一致,第11条所列举的人身权、财产权案件实际上限制了第2条规定的“合法权益”所具有的广泛内涵；《行政诉讼法》当时立法的指导思想只注重了对人身权、财产权的保护,而合法权益中除了人身权和财产权外,还应包括政治权利和自由、劳动权、休息权、受教育权等等各种权益。同时,随着时代的发展和社会进步,公民等一方获得的许多新型权利如了解权、参与权、表达权、平等发展权、环境权等都属于合法权益的范围。可见现行受案范围对合法权益的保护还很不全面,也不适应我国目前的现状。
第三,受案范围所针对的被诉行政行为极其有限。目前的受案范围只受理了一部分针对行政机关外部具体行政行为起诉的案件,而将抽象行政行为、内部具体行政行为和许多其他职权职责行为(如行政指导、行政合同等)都排除在受案范围之外。这就会使这类行为违法并造成合法权益侵害后不能得到司法审查的监督。
针对上述不足,行政诉讼受案范围需要加以修改扩展:一是在确定受案范围的方式上,应以概括方式对受案范围作总体规定后,只需要将不受案的事项明确列举出来进行限制,其他的则全部属于应当受案的范围,这就最大限度地拓展了可诉案件的容量,也能避免发生情况不明的空白地带。二是将行政诉讼受理的案件从仅涉及人身权、财产权的案件扩大到保护公民一方各种合法权益的案件。三是根据可能,突破现行受案范围只针对一部分对外具体行政行为的限制,将一些特别需要监督、规范的抽象行政行为(如规章以下的各种规范性文件)、涉及公务员的基本公民权利的内部具体行政行为(如初任公务员的考试录用决定、解聘、辞退、开除公务员身份的决定等)以及其他一些行政职权职责行为(如行政指导、行政合同等)都纳入行政诉讼的受案范围。
(作者系中南财经政法大学教授、博士生导师)
