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论政府法制工作的改革

宁阳县政府法制办 张明勇


社会主义市场经济的蓬勃发展和我国加入世贸组织的现实已经把政府体制改革提上了日程，而“依法治国，建设社会主义法制国家”的基本方针的确立则标志着政府法制工作的改革已成为政府体制改革的重要内容。面对新世纪，政府法制工作作如何更好地适应新形势；面对新挑战，政府法制部门如何更好地为经济建设服务？笔者通过长期的工作实践，对政府法制工作的改革有了一些浅显的认识，现论述如下：
一、政府法制机构的改革
政府法制机构是政府法制工作的载体，政府法制工作的改革应当首先从机构的改革开始，现有的政府法制机构基本上是在旧的经济体制下建立的政府直属行政机构：1954年国务院成立法制局，1958年撤销，1980年成立国务院办公厅法制局，1986年又改为国务院法制局，1988年机构改革中，全国各省、地、县都成立了法制工作机构，这样形成了中央、省、市、县四级政府法制网络。1998年开始的机构改革，国务院法制局更名为国务院法制办公室，并升格增编，地方各级政府法制机构也在此次改革中得到加强。各级政府法制机构都是一个机构两个牌子，除了政府法制机构外还有一个行政复议办公室的牌子。政府法制部门的级别开始为二级行政单位，后来随着国家对法制的重视，逐渐升为一级单位，但在个别经济欠发达地区，政府法制部门地位还得不到提高，有的仍是二级单位，还有的把其设立为政府办公室的一个科室，地位没有，人员配置更差，这样大大制约了政府法制工作的开展。
改革现有的政府法制机构，笔者认为可以分为以下几个方面：1、从立法上明确政府法制机构的地位和名称。建议国务院尽快制定《政府法制工作条例》，明确政府法制机构为同级政府的常设办事机构，这样从中央到地方政府法制机构在编制分配、人员配置、工作条件等方面能得到理所当然的照顾。明确法律地位后，应该再统一其名称，全国统一称为政府法制办，避免局、办、室、处、科并存的混乱局面。2、政府法制部门应具有相对独立性。政府法制部门虽然也是政府部门之一，但法制工作的性质决定了其特殊性，政府法制部门必须和其他政府部门相对独立，独立性应体现在政府法制部门只对行政首长负责，并且直接受行政首长领导，尤其是行政复议活动不受其他机关，团体和个人的干涉，只有这样，政府法制部门才能真正地行使自身职权，开拓工作。3、关于行政复议办公室的地位。行政复议作为政府法制部门的主要工作之一，对保护当事人合法权益，促进依法行政，维护政府形象有着重要的意义，《中华人民共和国行政复议法》规定：“人民政府”是行政复议案件的受理机关，法制办作为政府专职法制的部门，当然成为行政复议受理、决定、机关，完全没有必要再挂一个可有可无的行政复议办公室的牌子，政府法制部门可以内设复议科室，专门处理行政复议案件，但对外只能以政府法制部门的名义展开工作。4、政府法制机构应当与当地仲裁委员会脱钩。现在许多设有仲裁机构的地方存在这样一种现象：政府法制部门主要负责人和当地仲裁委员会主任为同一人，双方工作人员相互兼职、混为一体，仲裁委员会对外以政府法制部门名义来提高地位，开辟案源，政府法制部门常常以行政干涉力来为仲裁委员会服务。仲裁委员会是法定社团组织，而政府法制部门作为行政机关，二者混在一起有悖法律，也影响政府形象，政府法制部门只能指导而不能干涉其工作，只能象为社会其他群体服务一样为仲裁委服务。所以二者必须脱钩，相互独立。
二、政府法制工作队伍的改革
政府法制工作人员是政府法制工作的核心，也是政府法制工作兴衰的决定因素。在现有的体制下，政府法制工作人员属于普通的国家公务员，除了参加一些公务员的培训、考试外，对专业几乎没有任何要求，在提倡“依法行政”的今天，政府法制工作的重要性愈加体现，对其工作人员的专业要求也越来越高，作为一级政府的法律参谋和助手，为政府宏观决策提供法律意见、办理行政复议案件、监督行政执法、代理政府诉讼是政府法制部门的基本工作职责，如果沿用旧的用人方式，显然不符合社会对政府法制工作的要求。同为法律职业者的律师、法官、检察官、司法行政人员的用人条件早就发生了巨大变化：我国自1986年开始的全国统一律师资格考试制度，是对行业从业人员实行准入制的良好开端，1996年通过的《中华人民共和国律师法》规定了律师报考条件：高等院校法律大专、非法律专业本科以上学历、品行良好、拥护宪法、享有选举权和被选举权，具有中华人民共和国国籍，考取律师资格后，应在律师事务所实习一年，才有律师执业资格。2001年12月经过修订的《中华人民共和国律师法》又把上述法律大专条件改为法学本科以上学历。这种严格的规定是前所未有的，科学的制度必将产生惊人的成果，实践证明，我国律师整体素质在各类法律职业者中是最高的，正是这个优秀的团体为我国民主法制建设做出了卓越的贡献。
1995年通过的《中华人民共和国法官法》、《中华人民共和检察官法》经过2001年6月的修订，对法官、检察官任职条件也明确规定为本科以上学历、具有司法资格。最近，《司法部关于当前公证工作改革和发展若干问题的意见》要求45岁以下的公证员5年以内达到本科学历，并且以后要从具有司法资格的人选中选任公证员。
针对其他法律职业的改革接连不断，唯有政府法制部门按兵不动，是不需要吗？政府法制部门的门槛谁都可以自由进出吗？决不是！政府法制对人员的要求应该更高，政府法制工作队伍的改革应该从以下几个方面进行：1、统一名称。为提高政府法制工作人员的社会地位，体现其工作性质，政府法制工作人员可以统一称为政府法制员，这样既和同为法律职业者的法官、检察官、公证员相一致，又和国外的政府律师相区别，这种名称的统一可以通过行政立法，即上述《政府法制工作条例》的形式表现。2、政府法制员应采取严格的准入制度，这一点可以模仿改革较早的律师、法官、检察官的任职条件，规定必须具有高等院校法学本科以上学历（把非法学本科排除在外）、拥护宪法，具有完全行为能力，品行良好的中华人民共和国公民，考取司法资格，且在法制部门工作一年以上获取司法执业证书，方可担任政府法制员。对现有的政府法制队伍而言，上述要求显然偏高，但是可以采取渐进式的方式改革。3、政府法制员采取首任制。从政府法制员中选取优秀人才担任首任政府法制员，规定只有首任政府法制员才能对外代表政府法制部门，才能为行政首长签署法律意见书，才能提出政府立法计划，才能审理行政复议案件，才能代理政府参与诉讼和非诉讼等活动。也就是说只有首任政府法制员才能独立从事政府法制工作，每位首任政府法制员可以配备1-2名法制助理。4、特殊的工作性质理应得到特殊物质补助。政府法制员在工资、福利等待遇上可以略高于普通公务员，这样能够保证政府法制工作的顺利开展，促进依法行政的进程。
三、政府法制工作职权的改革
国务院法制办在表述本部门工作职权时，共分了11条：1、统筹考虑，统一规划国务院的立法工作，拟订国务院年度立法工作安排，报经国务院领导批准后，组织实施，督促指导。2、审查修改各部门报到国务院的法律草案，从法律的角度审查部门送国务院审核的，我国缔结者或者参加的国际条约。3、起草或组织起草若干重要的法律草案、行政法规草案。4、承办行政法规的立法解释工作。5、研究行政诉讼，行政复议、行政赔偿、行政处罚、行政许可、行政收费、行政执行等涉及政府行为共同规范的法律、行政法规实施以及行政执法中带有普遍性的问题，向国务院提出完善制度和解决问题的意见，拟订有关配套的行政法规文件和答复意见。6、协调部门之间有关法律、行政法规实施中的矛盾和争议。7、办理地方性法规、地方人民政府规章和国务院部门规章的备案审查工作，审查其与宪法、行政法规是否抵触以及它们相互之间是否的矛盾，根据不同的情况提出处理意见。8、清理编纂行政法规，编辑国家出版的法律、行政法规汇编正式版本。9、组织翻译、审定国家出版的行政法规外文文本和民族语言文本。10、开展政府法制理论、政府法制工作研究和交流，开展对外法制业务交流。11、承办国务院交办的其他事项。地方各级政府法制部门基本上按照上述内容，结合地方特殊情况，作出自身职权划分的。由此可见现有的政府法制机构职权基本如下：1、行政立法或制定规范性文件。2、法律、行政法规实施的协调、审查备案。3、法律、行政法规的汇编。4、政府法制理论研究和对外交往。
笔者认为这些远远不够，今后的政府法制工作应该从以下几方面来强化或改革：1、参与政府重大决策活动。政府召开常务会议讨论重大事情，政府法制部门负责人应当列席并从法律角度提出意见或建议；政府对外谈判，政府法制部门应当全过程参与；政府所有规范性文件发布前和政府对外订立合同必须有政府法制部门签署的意见；政府法制部门应定期或针对重大活动出具法律意见书；政府法制部门还应担负起政府领导学法用法的普及任务。总之政府的任何重大活动，政府法制部门应当服务在前，参与其中，并积极善后。2、加强行政执法监督。行政执法虽然有权力机关、司法机关、监察机关和人民群众等主体的多层次监督，但这些监督方式都没有政府法制机构对其监督直接、便捷，政府法制部门可以对行政执法机关定期检查、听取汇报，要求备案审查等多种形式进行监督，将监督结果直接报本级政府，并建议政府对行政执法部门予以奖惩，当然政府法制部门也可享有一定范围内的奖惩权。3、扩大复议范围，建议修改《中华人民共和国行政复议法》把政府一切行政行为均纳入复议范围，复议机关可以审查下级行政任何行为，包括具有普遍约束力的规范性文件、行政机关对其工作人员的任免、处分、待遇等，这样才能真正体现行政复议的作用，才能加快依法行政的步伐。
以上各项改革内容，希望能够科学系统地体现在今后的国家立法上，只有用法律、行政法规的形式，对政府法制部门明确地位、名称，理顺内部机构，严格准入制度，扩大职权范围，才会使政府法制工作与时俱进，勇创佳绩。


作者：张明勇 （271400） 0538-5621779
宁阳县人民政府法制办公室


国家计委 国家经贸委 农业部 财政部 人民银行 国家工商行政管理总局


关于印发进一步加快农产品流通设施建设若干意见的通知

各省、自治区、直辖市、计划单列市及新疆生产建设兵团计委、经贸委（商委）、农业厅（局）、财政厅（局）、工商局，中国人民银行各分行、营业管理部，国家开发银行，各国有独资商业银行、股份制商业银行：

国家计委、国家经贸委、农业部、财政部、人民银行、工商总局制定的《关于进一步加快农产品流通设施建设的若干意见》经报请国务院同意，现印发给你们，请认真贯彻执行。

附件：《关于进一步加快农产品流通设施建设的若干意见》





国家计委 国家经贸委 农业部 财政部 人民银行 工商总局





二○○二年十二月六日





主题词：流通 设施 建设 通知






附件：

关于加快农产品流通设施建设的若干意见



农产品流通设施，是农产品流通的载体，是连接农业生产和城乡居民生活消费的重要环节，也是社会基础设施的重要组成部分。加快农产品流通设施建设，对实现农产品流通的现代化，促进农村经济发展，增加农民收入，扩大就业，提高城乡居民的消费质量和我国农产品的竞争力，都具有十分重要的意义。

改革开放以来，我国农产品流通设施建设有了较快的发展，初步形成了以各类批发市场为中心、城乡农贸市场为基础、直销配送和连锁超市为补充，产区、销区、集散地市场相结合的农产品市场体系。但是，农产品流通设施建设仍然存在一些问题，农产品市场体系还不健全，批发市场的档次仍然不高、交易方式也比较原始，农产品的质量卫生标准和市场内部的检验检测体系尚未建立，市场信息网络建设滞后，鲜活商品的储藏、加工和运输能力严重不足，经营主体比较分散，流通的组织化程度较低。加快农产品流通设施建设，是“十五”时期国民经济发展中一项重要任务。

一、农产品流通设施建设的指导思想和目标

根据《国民经济和社会发展“十五”计划纲要》和《国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的通知》的要求，结合目前农产品流通设施建设的现状，“十五”和今后一段时期，我国农产品流通设施建设的指导思想是：适应经济发展和人民生活提高的需要，进一步完善政策，深化改革，扩大投入，加快发展，建立畅通高效、安全卫生、交易方式先进的农产品流通体系，降低流通成本，提高我国农产品的市场竞争力，促进农业结构调整和农民增收，保证居民的消费质量和安全。

我国农产品流通设施建设的目标是：完善批发市场的功能，提高批发市场的档次，在全国大中城市和主要产区建设一批布局合理、交易方式先进、功能齐全、信息灵敏、安全卫生的骨干批发市场；积极发展连锁超市、直销配送等新型流通组织，建立多层次、多业态、多种经营方式的农产品市场体系；加快农产品的储藏、加工、运输、配送等物流设施建设，建立现代化的农产品物流服务体系；改革现行农产品批发市场经营体制和管理体制，建立起在政府的政策引导和资金支持下主要依靠企业自主经营、自主投入、自我发展的机制。逐步形成以全国骨干批发市场为核心，以连锁超市等其它流通方式为补充，以现代物流服务体系为依托，以现代交易、结算、信息、检测、储藏、物流等技术为支撑，以良好的企业经营和资金投入机制为保证，以稳定、有序、规模化的农产品经销商队伍为主体的现代化的农产品市场流通体系。

二、农产品流通设施建设的原则

（一）统一规划，分级负责。根据农产品流通的特点，统一规划农产品流通设施，防止重复建设。国家负责规划具有全国性和区域性影响、辐射范围大的大型流通设施；省、自治区、直辖市和计划单列市负责规划辖区内具有地区性影响、具有较强辐射能力的中型流通设施；地市级负责规划辖区内的其他小型和专业性农产品流通设施。

（二）合理布局，分步实施。农产品流通设施的建设，要从农产品生产、流通、消费的实际出发，科学规划，合理布局。产地流通设施要有足够的资源，销地流通设施要有足够的市场需求。对布局分散、难以形成交易规模的市场，要通过规划加以调整。要根据交易与管理的实际需要和资金的可能，将近期目标与长远目标结合起来，分步实施，滚动发展，逐步到位。

（三）以改扩建为主，新建为辅。要充分利用现有设施，首先对现有布局合理、已形成交易规模的市场进行改扩建，完善市场功能，提高市场的辐射能力，同时在个别市场发育滞后地区适当新建一批市场。

（四）企业化运作，政府扶持。农产品流通设施建设，主要依靠企业自身的投入。市场经营管理单位要成为企业法人，建立企业自负盈亏、自我管理、自我发展的机制。根据农产品流通设施的公益性及承担的社会责任，国家和地方政府给予相应的政策扶持。

（五）打破地区和企业性质的限制，扩大经营规模。农产品流通设施建设关键要扩大经营规模，提高规模效益。要采取兼并、参股、合作等多种方式，打破地区和企业性质的限制，加快发展，形成规模。

三、农产品流通设施建设的重点

（一）完善现有市场的功能，提高市场档次，搞好全国骨干批发市场建设。要按照中共中央、国务院关于做好农业和农村工作和加快中西部地区经济发展以及加强新阶段“菜篮子”工作的有关政策要求，重点加强主产区和中西部地区批发市场建设，把产地批发市场纳入农业基础设施建设规划，增加投入，加快发展。要通过对大中城市现有市场的改扩建，完善市场的检验检测、信息、储藏、加工、运输、电子结算等功能，提高市场的档次。要根据各地的不同情况和特点，选择部分大型批发市场进行经纪人代理、竞价拍卖或网上交易等现代营销方式试点，逐步在全国大中城市、主要产区和集散地建成一批布局合理、辐射力强、信息灵敏、交易方式先进、功能齐全的国家级农产品骨干批发市场。

（二）加快农产品批发市场内部检验检测设施建设。按照国务院关于加快建立“菜篮子”产品检验检测体系的要求，重点对进入各级市场的“菜篮子”产品的药物残留进行监测。对于国家和省市规划建设的农产品批发市场，要率先完善农药残留、残毒和违禁药物的检验检测设施，加强 “菜篮子”产品检验检测，保证农产品的质量及消费安全。

（三）加强农产品批发市场信息网络建设。建立全国统一的农产品批发市场供求、交易以及价格等信息的收集、整理和发布制度。农产品批发市场内，要有专人整理全国农产品批发市场的供求、交易和价格信息，并通过批发市场信息网络和公共媒体，及时向社会公布，积极引导市场价格的合理形成，引导农产品的正常生产和有序流通。

（四）加快农产品储藏、运输等物流设施建设。根据农产品生产季节性、地区性强的特点，要加快农产品的储藏、运输等物流设施建设，发展农产品现代物流服务体系，促进农产品的跨区域流通和错季供应，保证市场供给。当前重点是加快主产区到主销区的物流设施建设，特别是“西菜东送”和“南菜北运”物流设施建设。

（五）培育农民合作运销组织和大型经营企业。要积极引导和鼓励农民联合起来共同运销农产品，支持农民兴建以统一销售农产品为主要服务内容的专业合作社。要支持农产品经营企业，建设农产品储藏、保鲜、分选、包装、运输等流通设施，增强运销能力，扩大经营规模，发展订单农业，从根本上提高我国农产品流通的组织化程度。

四、加快农产品流通设施建设的政策措施

“十五”时期，要继续加大对农产品流通设施建设的支持力度，把农产品流通设施作为社会基础设施，采取相应的政策予以扶持。

（一）做好农产品流通设施的统一规划工作，防止重复建设。各有关部门要根据农产品流通的规律和特点，按照职能分工，制定全国大型农产品流通设施建设规划。各地要结合当地实际情况，切实做好农产品流通设施建设的规划工作。要按照规划和基本建设程序的要求，加快农产品流通设施建设。防止重复建设和批发市场之间的恶性竞争。

（二）鼓励社会资金多渠道投资农产品流通设施建设。对农产品流通设施建设，地方政府和有关部门要优先规划和征地，实行优惠政策。采取多种形式，鼓励个人、集体、政府等多渠道资金投资农产品流通设施建设。鼓励发展跨地区的物流、配送和连锁经营。要改革现行农产品批发市场的经营管理体制，建立谁投资、谁收益、谁经营的机制，使农产品批发市场成为自负盈亏、自主经营的企业法人。符合重点龙头企业条件的国家和省级规划的农产品批发市场，经国家有关部门认定后，享受国家农业产业化龙头企业的有关优惠政策。支持符合条件的股份制农产品流通企业发行股票并上市。

（三）继续实行银行贷款、财政贴息的政策。 “九五”期间国家每年安排一部分“菜篮子”产品流通设施建设财政贴息贷款，较好地发挥了示范带动作用。根据国务院关于加强新阶段“菜篮子”工作的要求，“十五”时期，有关银行要继续加大对农产品批发市场、储藏、运销、物流、配送、连锁经营等流通设施的支持力度，积极安排贷款，在资金上给予倾斜。对于贷款落实的项目，国家将安排国债贴息。具体资金数额和办法另行商定。

（四）加大政府直接投入和扶持力度。农产品流通设施建设主要依靠企业自有资金和地方政府的投入，国家主要对具有全国性和重点区域性影响的大型农产品批发市场、物流、配送项目进行扶持。“十五”期间每年安排一部分预算内投资用于补助市场信息系统、农药残留检验检测和电子统一结算以及场地、道路、污水垃圾处理等基础设施建设。要按照中共中央、国务院关于做好农业和农村工作的有关政策要求，继续增加资金投入，扶持地方建设产地批发市场。对于国家支持的项目，地方政府要积极安排配套资金。

（五）扩大农产品流通设施领域的对外开放。抓住我国加入世界贸易组织的机遇，有步骤地扩大农产品流通设施建设领域的对外开放，鼓励外商投资农产品流通设施建设，要利用国外的资金和管理技术，促进农产品流通设施的管理体制、企业机制的创新和整体管理水平的提高。

（六）整顿农产品批发市场及运输环节的各种收费。要整顿农产品批发市场收费，降低过高的收费标准，取消各种非法收费。要合并重复的收费项目，推广统一收费的经验，解决多头收费、重复收费的问题。建设农产品跨区域运输的绿色通道，禁止运输环节各种不合理的收费和关卡。