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关于法律硕士——中国法学教育之思考(一)/李振柱

作者:法律资料网 时间:2024-07-24 13:32:38  浏览:8375   来源:法律资料网
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关于法律硕士
——中国法学教育之思考(一)

辽宁大学法律硕士2001级 李振柱

我在对诸多成功之士的了解基础上确信这一点,即仅仅成为大公司的律师并拥有5万美圆的薪水,并不能赢得幸福。伟大到足以赢得赞誉的有识之士,除了成功以外尚须其他食粮。法律较为边际的方面,恰是人们应当普遍关注的。正是通过这些方面,你不仅会成为你职业中的大师,而且还能把你的论题同大千世界联系起来,得到空间和时间上的共鸣、洞见到它那深不可测的变化过程、领悟到普世性的规律。[1]
——(美)霍姆斯

本来打算就法学教育与法律职业方面写一篇完整一点的东西,但鉴于笔者驾驭语言及宏观把握的能力比较差,所以虽思虑已久,想法颇多,却迟迟未能动笔。然而有话想说的感觉却愈积愈烈,无奈之下退而求其次,将这一话题忍痛分成若干小问题,(像伊拉克一样,将敌人分割数片,各个击破。呵呵,比喻不当,见谅)。这样一来,可以一举多得:既可以避开自己不擅长的宏观把握;又可以让读者的眼神经少受一点折磨;更主要的是能够把一个问题分析得更透彻一些。(事实上,笔者还是比较偏爱千字文的,这一点还要感谢贺卫方老师的影响。贺老师的千字文随笔是相当有水平的,而且言之凿凿,掷地有声,多多读取,必定受益无穷。2002年贺老师应邀来辽大作报告,笔者因琐事缠身,未能亲耳聆听,甚为遗憾。)基于以上种种考虑,笔者就迫不及待地抛出这篇文字。本来应该是从中国法学教育的历史及现状谈起。但是作为一名法律硕士,对法律硕士的状况了解更多,也更为深刻一些,对这个问题多少有些切肤之痛,乃先成拙文,是为开篇之作。

一 何为法律硕士?
在中国,法律硕士可谓是地道的舶来品。
要说清楚这个问题,我们必须简要了解一下两大法系法学教育之异同。
由于历史传统等因素的不同,两大法系法学教育的培养目标呈现出截然不同的两个方面。在大陆法系国家,由于法官的作用只是相当于一部裁判的机器,因而法学教育的目标被定位在为更广泛的社会成员提供法律知识与意识上的训练。[2]基于这样的培养目标,大陆法系的法学教育是“以本为本”的教育,即法学教育的起点是本科生,学生高中毕业后即进入法律院校及法律。四年大学教育完成后,经过若干年的培训(各国有所不同,德国相对来说相对教长,这也是德国法学教育改革的重点)便进入法律职业界。从世界范围及历史的角度客观地评价,这种法学教育模式还是值得肯定的。在当今世界,除了美国以外,几乎所有国家的法学教育都是从本科开始的。当然,所有这些国家都有本科基础之上的法学硕士及法学博士教育。
与大陆法系国家的法学教育传统相对应,英美法系国家(特别是美国)基于为法律行业培养新人的目标,[3]法学教育从一开始即被界定在培养专才方面。美国的法学教育,(相对于其他国家来说)是以硕士学位为起点的。在硕士教育的层面上,美国的法学教育又分为两类,一类是法学博士(即JD,Doctor of Juridical ,这种模式即是当今各国正在普遍借鉴的,我国的法律硕士(Juris Master)可以说就是这种模式的翻版。)法学博士(JD)的学制为三年,学生入学前必须已经接受了大学本科教育(由于美国本科没有法学专业,当然也就不存在是否允许法学本科生报考的问题),该专业的目的是要培养专门的法律应用人才。另一类是法学硕士(即LL.M, Master of Law)这是在获得JD之后所要攻取的另一个学位,(值得一提的是,美国本土以外的国家的学生只要拥有被美国法学院承认的法学本科学位,即可以申请,而且只须学习一年时间,呵呵,托福成绩当然是必不可少了)该学位所要培养的主要是能够撰写论文、具有法学研究能力的学术性人才。此外在博士学位层面,美国还有法学科学博士(即JSD,Doctor of Juridical Science )。在英国则是法学博士(即Ph.D.,Doctor of Philosophy in Law)。
对比两大法系的法学教育之不同,我们很难评判孰优孰劣,应该说是传统不同使然。然而随着经济全球化和市场经济在各国相继确立,加上科学技术的迅猛发展,“以本为本”式的法律教育面临着的前所未有的挑战。贺卫方老师在谈到我国法学本科教育时说:“高中毕业,在18岁左右便开始法律专业知识的学习。学生们对于他们所学习的这门知识所对应的社会关系几乎没有多少认真的观察和系统的思考,对于法律与社会生活的关联性没有多少体验,因此,在学习过程中就只能从书本到书本,满足于教师的灌输,将法律变成为一种记诵之学。更因为此前对人文学科以及社会科学的基本知识没有多少了解,所以,又不得不分出很多心力修习这方面的课程,以便完成大学教育所承担的将受教育者变成“博雅之士”的使命。学习时间只有短短的四年,又必须在法律之内与法律之外进行两线作战,年龄幼小又无法使学习者真正地领悟法学的真谛,把握法律职业的必要技能,我们的法律教育便只能是进退失据,左右为难。近年来,随着法律教育的发展以及社会对法律实务人员要求的提升,“以本为本”的法律教育越来越显得捉襟见肘,实务界辄有怨言,当然不是偶然的。” [4]
事实上,不仅我国存在上述的现象,世界上多数国家都面临着同样的窘境。为了摆脱法学教育与社会需要相脱节的现实,各国开始寻找更好的法学教育之路。而美国的JD则作为成功的范例首当其冲地进入到人们的视野。日本计划于2004年全面铺开法律硕士教育;[5]韩国的教育界及实务界正在努力冲破重重阻挠实现1995年流产的法学院复兴计划;[6]而我国的台湾,东吴法律目前以招收大专毕业生的法律专业硕士班,即仿效美国法律教育模式,并颇具成效。[7]正是在这样一种国际大背景下,我国的法律硕士(JM)降生了。JM教育能够有效地解决我们现存的问题。首先,它是一种本科后教育,这不仅仅有助于提升法律人才的层次,而且,对于现行“以本为本”的法律教育模式中的缺陷能够作出很大的弥补。本科后教育意味着学习法律的学生的年龄和阅历的增加,这样,学习者可以更好地领悟作为一门实践型和社会性学问的法律学,从而改善法律教育的效果。[8]在我国,1993年研究,1994年论证,1995年批准,1996年试办JM研究生教育,1998年开展在职攻读JM学位教育,2000年全面展开,截至2001年6月,JM教育的试办单位达到28个,既囊括了中国高水平的法律院校(系),也基本实现了在全国的布局要求。自1996年试办JM研究生教育以来,全国共计招收JM研究生6433人,目前在校生规模4615人;自1998年开展在职攻读JM学位教育以来,共招收5469人,在校生规模3371人。[9]此后法律硕士在中国即进入相对稳定的发展时期(当然,招生数量仍在逐年增长。)可见我国借鉴法律硕士这种法学教育形式还是比较早的,因此说其是摸着石头过河也不为过。

二 我国法律硕士教学的问题与对策
法律硕士在我国是一种新生事物,而且由于我国起步相对较早,因此尚无可供借鉴之经验。可喜的是近两年来,中国人民大学等教学科研机构多次组织召开了关于法学教育改革的世界范围的交流会,这为我国加强与国外法学教育机构的互通有无创造了便利的条件,为我国法律硕士教育朝着理性化的发展奠定了坚实的基础。然而,我们也应当看到,这种努力的作用也是有限的,因为各个国家的具体情况不同,导致具体操作一定会有差异。笔者认为,中国的事情应当放到中国自己的语境里去解决,我并非强调自力更生,而是认为有很多东西是我们可以在摸着石头过河的过程中逐渐解决的。(改革开放以来,国内许多领域的改革为了追求速度和效率,往往采取全盘照般的做法,结果是出现许多“四不象”,如同鸡肋,食之无味,弃之可惜,造成人力、物力的极大浪费,如《破产法》,反而与改革的初衷背道而驰,这是我们不愿看到的。)据说教育部已将法学教育的发展列入国家重点计划,而名称就是“二十一世纪的中国法学教育”,[10]这实在是一个令人振奋的消息,必将给中国的法学教育尤其是法律硕士教育带来勃勃生机。笔者作为一名法律硕士,凭借两年的法硕生活的切身体会,从学生的角度提出一些法律硕士教学中实际存在的问题,期冀能为法律硕士在中国的发展贡献自己微薄之力。
关于如何完善JM教育的各个培养环节和相关制度及配套政策,霍宪丹老师在其《中国法律硕士专业学位(JM)教育的探索与改革》一文中已经作了详尽描述[11],笔者不再赘述。下面笔者就两年法硕生活的所思所想,谈谈自己对法律硕士教学的一点看法,有不当之处,敬请见谅。

(一) 培养目标与态度
JM教育究竟要培养什么样的人才?似乎这个问题大家都知道:“培养复合型,实践型的法律人才”。然而按照时下各个部门的理解,法律硕士只能是法律实际操作,(至于思想方面,呵呵,连个法学本科都不如),而且有的(不是极少数)法学院就是按照这个标准为法律硕士“量身定教”——法硕生被赶出“研究生专用教室”;没有任何研究生的待遇;用一些不够资格的教师进行授课——凡此种种,笔者孤陋寡闻,不一而足。(这些方面笔者所在的辽大还是很不错的,领导重视,授课教师副教授以上,而且很认真,我们有自己的专用多媒体教室)呜呼!是谁这样对待我们“精心”培育出来的法律硕士?
我承认法律硕士与法学硕士是不同的,但这种不同绝不能成为二者档次不同的理由。他们之间只是类型不同而已啊。可是,法律硕士在某些院校却受到二等公民来对待,甚至连本科生的待遇都不如。在这里,我并非是为法律硕士的地位鸣不平,我要说明的是我们的某些院校在法律硕士的培养目标上有偏差——实践型人才是否等于“工匠”?画家与画匠的区别,就在于画家是能够创新的。这个观念性问题不解决,我们法律硕士的教育就会被扼杀在摇篮里。
霍姆斯大法官于其代表性作《习惯法》(The Common Law)一书中开宗明义:“法律生命并非逻辑,而是经验。”如果一个人只知道审判程序之规则和精通实在法的专门规则,那么他只是一个法律工匠,而不能称为一个合格的法律工作者。因此,如果我们不能端正法律硕士的培养目标与态度的话,若干年后,在中国的法律工作者中,将是大批带着硕士帽的中专生。

(二) 教学方式与方法
也许是因为我国的法律硕士教学尚属初级阶段,也许是其他什么原因,总之目前的法律硕士教学方式与方法并不是很令人满意。据我所知,多数学校还是用本科生的教学方法来应付。教师多数还是采取照本宣科的方法讲课,实行一本书主义或几本书主义,即从书本上摘抄拼凑讲稿,再大一二三四小一二三四地讲给学生。这种照本宣科式地讲授还不如让学生看书效果好。[12]笔者认为应该加强讨论式教学,让学生积极思考并参与辩论。这样即可以培养学生的思考能力(Thinking like a lawyer),又可以加强学生表达能力的培养,为今后走上实际工作岗位打下良好的基础。另外,社会调查、旁听审判、专业见习、法律义务咨询、以及模拟审判等教学方式应该有选择地加以实施。

(三) 硬件的保障——图书馆
有人说:一个成功的法学院,必须有一流的师资、一流的研究机构以及一流的图书馆。此言 绝不虚假。纵观中外知名法学院,从耶鲁到哈佛,无不拥有一个资料丰富的图书馆。另外,随着互联网的发展,网上的资源也是极其丰富的。各法学院都应当提供一切便利条件,使学生能够随时获得所需要的资料。


(四) 教学内容的改革
“一个只懂得法律的人,只是一个十足的傻瓜而已。”[13]笔者认为,以下几方面内容应该在法律硕士教学中有所体现:
1.职业伦理
台湾东吴大学法学院的校训是:“养天地正气,法古今完人。” 他们认为“一定要有法律学问、法律道德和社会常识,三者具备,然后可称为 法律人才”。[14]“他山之玉,可以攻石”,可见,职业伦理的教学在法学教育中的重要地位。学生只有有比一般社会成员更强的正义感和信念,才不会仅仅把法律知识作为自己谋生的工具,才能够运用法律服务社会,不计较个人得失去实现社会正义。
2.其他学科的相关知识
法律是整个社会生活的一部分,他绝不存在于真空之中。法学并不是社会生活中的一个自给自足的独立领域,能够被封闭起来或者可以与人类努力的其他分支学科相分离。[15]因此,诸如政治学,哲学,社会学,经济学等与法学紧密相连学科的知识,应当成为一个合格的法律工作者的知识库的一部分。当然,学校不一定要把他们作为必修课,但作为选修课却是必须的。
3.法律英语与WTO规则
在加入世界贸易组织以后,中国司法对于法律职业家提出了更高的要求,未来的法律职业家不仅仅具有扎实的专业知识、丰富的社会经验,而且还要具有应对国际诉讼的能力。因此,法律英语的开设以及WTO规则的教授显得日益紧迫。(尽管目前国内法学界能真正教授这两们课的教师还不是很多,但是“没有条件,创造条件也要上”)

最后,用贺卫方老师的一段话作为结语:
如果说在实行判例法的英美法系国家,法制统一主要依赖的是判例法独特的运作机制以及上诉法院和最高法院的统一法治功能的话,在实行成文法的我国,统一法制最重要的基础却是司法决策的参与者法官、检察官以及律师统一的知识背景和对司法公正的组织化的追求。高层次的法律教育通过系统的课程安排,通过对法律知识传统的深入领悟,通过对各部门法的各种概念的精确理解,通过对司法程序的技术与理念的严格掌握,以及通过教师们的言传身教,从而使进入法律院校的一代一代年轻人不断地由不懂法律为何物的外行变成合格的法律人。在一个法治国家里,这些经过系统的法律教育的法律人不仅仅处理法律上的纠纷与案件,更重要的是,他们可以参与到更广泛的政治和社会事务的管理之中,从而将法治的逻辑应用到社会的每一个环节,最终形成良好的法治秩序和社会秩序。[16]


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  摘要:刑事立案监督是刑事诉讼法赋予检察机关的一项重要的刑事诉讼监督职能。当前,对刑事立案监督内涵的界定,理论界存在几种不同观点,笔者在对这几种观点进行分析的基础上,结合我国的司法实践,阐述了自己对刑事立案监督遇到的问题的认识。笔者认为,刑事立案监督应该是指人民检察院对公安机关、人民法院以及检察院的自侦部门等享有刑事立案权的主体的刑事立案活动是否合法,所做出的立案决定或不立案决定是否正确所进行的监督。同时,检察机关还应对行政执法领域中的刑事犯罪案件是否及时移送有权机关处理,及其行政执法人员在执法过程中执法行为是否合法进行的监督。本文通过对我国刑事立案监督立法及监督工作现状的分析,指出了我国现行立案监督无论是在立案监督的立法规定、监督执行的具体情况、监督的效力还是监督的对象上来看,都存在大量问题。在立足我国司法实际的基础上,提出解决我国刑事立案监督面临问题的建议。
  关键词: 立案监督 立案活动 案源机制

  刑事立案监督是人民检察院依法对侦查机关的刑事立案活动实行的监督,是修改后的刑事诉讼法赋予检察机关的一项新的法律监督职能。由于该项工作起步较晚,在司法实践中又缺乏与之相配套的实施细则,因此实践中该项工作开展起来难度较大,需要加强研究与探索。下面结合检察机关的工作实践,谈一些看法与体会:
  一、案件线索来源少,阻碍了刑事立案监督工作的开展。
  检察机关立案监督案件线索来源的常规途径不多,缺乏这类案件线索来源的广泛渠道。从实践中看,检察机关立案监督案件线索主要来源于被害人控告、申诉及审查公安机关案卷材料中的发现。由于检察机关并不掌握发案、立案的第一手资料,对侦查机关的立案活动缺乏知晓权,不能掌握侦查机关的立案情况,只能依赖被害人或当事人的控告与申诉,但就这一线索来源的途径,在实践中也常常因各种原因而显得不够通畅。特别是有些案件缺乏被害人或被害人有过错的案件,单靠该途径就更难掌握侦查机关立案的情况,也无从谈立案监督的问题。而有些案件即使有被害人,但多数被害人也只知道向公安机关报案,在公安机关不受理,自己的权益得不到保障时,根本不知有向检察机关控告的权利。
  通过审查公安机关案卷材料,从中发现立案监督案件线索的情况几乎为零。一方面因为案卷材料是以一案为单位,将与该案有关的情况装订成册,实践中作为追捕线索可能会有所发现,但要寻找立案监督线索,其价值不大;另一方面因为审查批捕工作是在审阅案卷、核实证据基础上作出决定,与立案监督需要发现、分析线索和调查取证有很大差别,很难兼容。
  从我院的情况来看,近几年来受理的被害人控告、申诉立案监督线索只有几件,而在审查案卷材料中挖掘到的立案监督案件线索均没有成案的价值。因此,立案监督案件线索来源少,信息渠道严重不畅通,成为制约该项工作顺利开展的瓶颈。
  二、把立案条件等同于追究刑事责任条件,限制了刑事立案监督工作开展的范围与效果。
  公诉案件的立案,是指公安、检察机关对报案、控告、自首等线索材料进行审查,认为有犯罪事实依法需要追究刑事责任而决定进入刑事诉讼程序并交付侦查的活动。据此不难理解,只要认为有犯罪嫌疑存在,需要通过侦查手段搞清事实真相的,都应该立案。因此,从程序法角度看,在整个刑事诉讼活动中,立案的证明要求是最低的,立案的后果是,在查明有相应的证据证明犯罪事实,依法应当追究犯罪嫌疑人刑事责任的,应经过刑事诉讼程序,逮捕、起诉、交付审判以惩罚犯罪。如果犯罪情节显著轻微或没有犯罪事实存在的,应当依法撤销立案。因此,依据刑诉法规定提出立案监督的条件应该是只要有犯罪嫌疑即可,即使案发时还未明确犯罪嫌疑人,也可以针对已发生的犯罪事实立案,即所谓的以事立案,从而通过侦查查明犯罪嫌疑人。
  然而,在司法实践中却没有严格按照刑诉法的要求来做,往往把立案监督条件等同于追究刑事责任条件,要求立案监督的案件最终要作出有罪判决的结果,并把它作为考核的标准,现有的考核机制作出的要求显然束缚了检察机关的手脚,客观上使检察机关人为地拔高立案监督的条件,即以逮捕的三项条件,甚至以能追究刑事责任的条件来代替立案监督条件,立案监督案件成功的标准变成所谓的“捕得掉、诉得出、判得了”,这样对不符合逮捕条件的犯罪嫌疑人实践中不敢轻易提起立案监督程序,这就出现了一部分应当予以立案侦查的犯罪嫌疑人因无法进入刑事诉讼程序而逃避法律制裁的现象,这种状况有违刑事诉讼法的立法精神。
  三、立法不完善,无相应配套措施,影响了刑事立案监督工作的执行力度与成效。
  尽管修改后的刑事诉讼法进一步确认了人民检察院刑事立案监督权,但并未赋予其实质上的强制纠错措施,也没有具体可遵循的实施细则,缺乏具体的监督办法、手段、操作程序,执行起来难度很大。检察机关向公安机关发出了“说明不立案理由通知书”、“通知立案书”后,公安机关既不说明不立案理由,又不立案怎么办?检察机关无有效的措施予以保障,又从何谈监督。即使侦查机关在接到通知书后立即立案,但他们对立案监督不理解,在行动上不配合,或者消极侦查或者即使侦查收集的证据尚未到位就直接报捕,使检察机关对报捕的案件处于两难境地。一方面,该案系由检察机关通知立案的,代表了检察机关的倾向性意见,要保证其严肃性;而另一方面,根据公安的报捕材料,证据不完全符合逮捕条件,又难以作出决定。同时,目前侦监部门没有直接侦查的权力,无法通过侦查措施搜集证据,从案件事实的轮廓上看又很像案件,形成了所谓的鸡肋,食之无味,弃之可惜。因此对这类案件检察机关很难监督,实践中往往采取干脆不提起立案监督为妥的做法。另外还有对不应当立案的案件而公安机关予以立案了,又应如何监督的问题,在实践中也是一个盲区,如何操作,法律缺乏规定。此外,公安机关认为系一般的违法案件并作出了行政处罚的,而实际上可能构成刑事犯罪,需要追究刑事责任的案件,实践中应该如何发现并进行监督,同样缺乏操作规程,实践中根本进入不到检察机关的监督视线,造成了监督中的空白,形成了监督中的盲区。这些立法上的漏洞和缺陷,已严重影响了立案监督的广度和力度,制约了立案监督工作的开展。
  针对以上立案监督工作存在的难点问题,笔者认为应采取以下一些方法和策略来开展这项工作:
  一、采取各种措施,拓宽线索渠道
  1、要加强立案监督工作的宣传。结合检务公开,采取多种形式,大力宣传法律赋予检察机关的法律监督职能,使有关部门和广大人民群众熟悉和了解,从而懂得如何用法律武器来维护自己的合法权利,做到告状有门,鼓励群众大胆检举、控告,扩大立案监督线索来源。特别是在侦查机关受理报案场所应该张贴有关立案监督的法律规定,并要求侦查人员在向当事人宣布不予立案的时候,告知其有向检察机关申诉的权利,使侦查机关的立案活动纳入检察机关的监督之下。
  2、及时掌握发案、受案、立案情况。应经常深入公安机关,定期查阅其发案、立案登记,审查其立案活动是否合法,所作立案或不立案决定是否正确,有无不破不立、以罚代刑、以教(劳教)代刑、徇私舞弊等情况。对公安机关作出行政处罚的一些重点案件也应定期予以审查。针对某些疑难复杂的发案情形,检察机关应当主动与侦查机关加强交流、探讨,该立案的及时立案侦查,防止疑而不决。
  3、加强与本院有关科室的联系,及时发现有价值的线索。与本院控申、起诉、自侦等部门经常沟通,并要求这些部门一旦发现属于立案监督范围内的线索及时与侦监部门联系,以便及时掌握,及时作出反应。同样,也应加强与法院、司法局、工商、税务等部门的联系,形成外单位移送立案监督线索的网络,拓展立案监督案件的线索,履行好法律监督的职责。
  4、善于从新闻热点中挖掘案件线索。关注报刊、杂志、电台、电视等新闻媒体或一些单位(如纪检、工商、税务)的有关信息。如果发现有价值的线索就及时介入调查。这是一个比较广泛的信息源,值得检察机关从中挖掘立案监督的线索。
  二、转变立案监督观念,加大立案监督的力度
  立案监督主要针对公安机关工作,而侦监部门又常常与公安机关打交道,配合多于制约,协作多于监督,很怕影响了两家的关系,伤了和气,不利于今后工作开展。对此,首先应改变观念,要主动与公安机关联系,讲究立案监督的方法和技巧,指出立案监督的目的是为了防止有案不立、有罪不究、以罚代刑,有效地维护社会秩序,充分保障被害人的权利,从而取得侦查机关理解与支持。此外,要敢于监督、大胆监督,降低立案监督的标准,对掌握到的线索,如果符合立案条件的,就应当向公安机关发出说明不立案理由通知书或运用立案建议书来督促其立案,而不应以逮捕条件甚至于起诉条件、判决条件为标准来衡量是否能提出立案监督,并应允许有部分立案监督案件在公安机关立案侦查后认为事实不清、证据不足而作撤案处理。当然立案监督的案件作撤案处理的,也应符合刑事诉讼的精神,以保证刑事侦查活动的严肃性,双方对此应该达成共识。这样一方面能够更好地履行侦查机关的职责,加强打击犯罪的力度,另一方面也能使立案监督活动处于主动地位,达到真正的监督目的,起到一定的效果,使立案监督工作不留盲区。另外,对不应当立案而立案的案件,也应实行立案监督,督促其依法及时撤案,以利于法律的正确实施,从而在保证打击犯罪的同时,依法维护公民的合法权益不受侵犯,这也是立案监督工作应加强的一个方面。只有将这两个方面结合起来才是完整意义上的立案监督,才能保证刑事诉讼活动的依法进行。
  三、制定相应的实施细则,完善立案监督机制
  人民检察院应在不违反立法本意的情况下,依法制定进行立案监督的具体办法及细则,增加可操作内容。具体来说应该规定检察机关对侦查机关发案、受案、立案情况的知晓权、对行政处罚的监督权及对立案监督案件的调查权、建议立案权。针对刑事立案监督案件周期长的特点,对案件的受理、审查、移送、反馈、答复等各种环节都应制定明确的时效规定,防止侦查机关消极拖延的现象。另外,在通知公安机关立案后,应监督其执行情况,如不执行,则提出纠正意见。必要时,应赋予检察机关对立案监督案件的侦查权,并补充相应的配套法规,以防止立而不侦、侦而不细的情况,使立案监督工作有法可依、有法可循,并落实贯彻到实处。而现有的立案监督与侦查监督相脱节的现象,也大大制约了立案监督的发展。因此,还应完善法律监督体系,形成立案监督与侦查监督紧密结合的机制,并以侦查监督作为后盾,加强立案监督工作,使立案监督工作纳入正常运行的轨道。
  立案监督工作有广阔的发展前景,虽然目前存在的问题较多,但只要加强调查研究,将上述对策真正落实贯彻,做到多管齐下,必将推动立案监督工作再上新台阶,立案监督工作的道路也会越走越宽。

国家体育总局规章制定程序规定

国家体育总局


国家体育总局令
(第7号)

  《国家体育总局规章制定程序规定》已于2005年8月18日经国家体育总局局长办公会议通过,现予公布,自2005年9月20日起施行。

    局长 刘鹏
    二00五年八月二十日


国家体育总局规章制定程序规定



 第一章 总则



  第一条 为了规范国家体育总局(以下简称总局)规章制定程序,保证规章质量,根据《中华人民共和国立法法》(以下简称立法法)和《规章制定程序条例》以及有关法律法规,制定本规定。

  第二条 总局规章的计划、起草、审查、决定、公布、备案、解释、清理、修改和废止,适用本规定。

  第三条 本规定所称规章,是指总局根据法律或者国务院的行政法规、决定和命令,在本部门职权范围内制定的,或者与国务院有关部门在各自职权范围内联合制定的,以总局令的形式公布的规范性文件。

  第四条 政策法规司负责管理和协调总局规章制定工作,各厅、司、局和直属单位在各自主管业务范围内,负责规章制定的具体工作。

  第五条 制定规章,应当遵循以下原则:
  (一)遵循立法法确定的立法原则,符合宪法和有关法律、行政法规的规定;
  (二)遵循职权与责任相统一的原则,在赋予有关部门必要职权的同时,应当规定其行使职权的条件、程序和应承担的责任;
  (三)遵循精简、统一和效能的原则,明确各部门职能,相同或相近的职能应当规定由一个部门承担,简化行政管理手续。

  第六条 规章的名称一般称“规定”、“办法”。为执行法律、行政法规或其他规章而做出具体安排或解释、补充的规章,也可称“实施细则”或“实施办法”。
  规章的名称不得称“条例”。

  第七条 规章应当概念明确,用词准确,文字简练,符合逻辑,具有可操作性;不得使用不确定的修饰词和宣传性、文学性的语言。

  第八条 规章应当条文化,每一条应当包含一项内容。
  规章可以根据需要设章、节、条、款、项、目。


 第二章 计划



  第九条 总局年度规章制定计划(以下简称年度计划)由政策法规司组织编制和实施。

  第十条 各厅、司、局和直属单位应当于每年10月31日前向政策法规司提出下一年度规章制定计划建议。
  年度计划建议应当就制定规章的必要性、目的和依据、要解决的主要问题和拟确立的主要制度、前期准备情况、具体负责单位和起草单位、工作进度安排等事项做出说明。

  第十一条 政策法规司根据体育事业发展需要和总局实际情况,对报送的年度计划建议进行综合协调,拟定总局年度计划草案,报总局局长办公会议审议批准。
  年度计划于每年12月31日前下发。

  第十二条 规章制定工作应当按照年度计划进行。
  年度计划在执行过程中可以根据实际情况进行调整。不能按时完成的,有关厅、司、局和直属单位应当向政策法规司提出申请并说明理由;拟增加规章项目的,应当进行补充论证,并按第十条第二款的规定,向政策法规司提出建议。
  因年度计划调整而补充的规章项目,数量不超过原计划的五分之一。

  第十三条 总局根据需要编制指导性体育立法五年规划的工作,参照本章规定执行。

  第十四条 总局向全国人大和国务院提出法律的立法建议和行政法规的立项申请等工作,参照本章规定执行。


 第三章 起草



  第十五条 起草规章,由提出年度计划建议的有关厅、司、局和直属单位负责;规章内容涉及两个以上厅、司、局和直属单位的,由主要负责的单位牵头起草,其他单位配合。
  起草规章,可以根据需要成立起草工作小组;必要时,可以请政策法规司提供咨询和帮助。

  第十六条 起草规章,应当对规章制定目的和依据、适用范围、概念界定、主管部门、主要制度、法律责任或处罚措施、施行日期等内容做出明确规定。
  起草规章,应当考虑现行规章的规定。需要废止相关规章或其部分条款的,应当在规章草案中予以明确。

  第十七条 起草规章,应当深入调查研究,总结实践经验,并根据具体情况,采取书面征求意见、座谈会、论证会等形式,必要时可以采取听证会和向社会公布等形式,广泛听取有关单位、组织、专家和其他有关人员的意见。

  第十八条 起草规章,涉及国务院其他部门的职责或与其关系紧密的,或者涉及总局其他厅、司、局和直属单位业务的,起草单位应当及时征求其他部门或总局有关单位的意见,充分协商,达成共识;协商不成的,起草单位应当在上报规章草案时说明情况和理由。

  第十九条 规章草案形成后,起草单位应当根据需要将草案再次送第十七条和第十八条涉及的有关部门、单位、组织和人员征求意见,或召开论证会等;必要时,还应当向省级体育行政部门征求意见。

  第二十条 规章草案,由起草单位负责人签署后报送政策法规司审查;涉及总局其他厅、司、局和直属单位业务的,应当在会签后报送。

  第二十一条 起草单位报送规章草案时,应当同时报送起草说明和其他有关材料。
  起草说明应当包括制定规章的必要性、起草过程、规定的主要内容及其理由和依据、征求意见和修改情况等。
  其他有关材料包括汇总的各方意见(包括分歧意见和各自理由)、有关会议纪要、调研报告、国内外有关立法资料等。
  上述材料不齐全或不符合要求的,政策法规司不予审查。


 第四章 审查



  第二十二条 政策法规司应当从以下方面,对规章草案进行审查:
  (一)是否符合宪法、法律、行政法规的规定和国家有关方针政策;
  (二)是否符合第五条规定的规章制定原则;
  (三)是否与现行规章的有关规定协调、衔接;
  (四)是否妥善处理有关部门、单位、组织和人员对规章草案涉及的主要问题提出的意见;
  (五)是否符合第六条至第八条规定的规章制定技术要求;
  (六)需要审查的其他内容。

  第二十三条 规章草案有下列情形之一的,政策法规司可以缓办,或者将材料退回起草单位:
  (一)规定的主要制度或措施不具可行性的;
  (二)国务院其他部门,或者总局其他厅、司、局或直属单位对规章草案规定的主要制度或措施存在较大争议,起草单位未与其协商并妥善处理的;
  (三)征求意见不充分的。

  第二十四条 政策法规司审查规章草案时,可以根据需要进行下列工作:
  (一)将规章草案再次送有关部门、单位、组织和人员征求意见,必要时可向社会公布;
  (二)就规章草案涉及的主要问题深入基层调研,或召开座谈会、论证会,听取意见;
  (三)对反馈的不同意见进行协调。

  第二十五条 政策法规司应当认真研究各方面的意见,会同起草单位对规章草案进行修改,形成送审稿;对不能达成一致的意见,由政策法规司提出建议。


 第五章 决定和公布



  第二十六条 规章送审稿,由政策法规司提请总局局长办公会议审议。

  第二十七条 局长办公会议审议规章送审稿时,起草单位应当就送审稿进行说明。
  局长办公会议对送审稿提出意见的,起草单位应当及时进行修改,经政策法规司审查后,报总局局长签发;异议较多、需做较大变动的,应当按照本规定的程序重新起草、送审。

  第二十八条 总局与国务院其他部门联合起草的规章送审稿,由总局领导参加会签。

  第二十九条 总局规章由总局局长签署总局令予以公布。
  规章的公布令应当载明规章的制定机关、序号、规章名称、通过日期、施行日期、签署人姓名以及公布日期。

  第三十条 规章及其公布令,应当自规章公布之日起30日内在《中国体育报》上全文刊登。

  第三十一条 规章应当自公布之日起30日后施行;但是,涉及国家安全及公布后不立即施行将有碍规章施行的,可以自公布之日起施行。


 第六章 备案和解释



  第三十二条 起草单位应当自规章公布之日起15日内,将规章正式文本和起草说明等材料一式15份,与规章的电子文本一起报送政策法规司。
  政策法规司按照《法规规章备案条例》的规定,统一向国务院报送备案。

  第三十三条 总局与国务院其他部门联合公布的规章,由主办部门负责向国务院报送备案。总局为主办部门的,按照第三十二条的规定办理。

  第三十四条 总局规章有下列情形之一,需要总局做出解释的,由省级体育行政部门向总局提出申请;总局有关厅、司、局和直属单位认为需要解释的,应当向政策法规司提出申请:
  (一)条文规定需要进一步明确具体含义的;
  (二)需要做出补充规定的。
  规章解释由政策法规司参照第四章和第五章的有关规定提出意见,报总局局长办公会议审议批准后公布。
  规章解释同规章本身具有同等效力。

  第三十五条 对属于行政管理工作中具体应用规章的询问,由政策法规司会同有关厅、司、局和直属单位研究,以办公厅文件的形式答复;涉及重大问题的,应当报总局领导签发后,以总局文件的形式答复。


 第七章 清理、修改和废止



  第三十六条 政策法规司应当根据需要,适时组织各厅、司、局和直属单位对总局现行规章进行清理。

  第三十七条 经清理需要修改的规章,由政策法规司会同有关厅、司、局和直属单位提出建议和理由,报总局领导批准后,参照本规定的有关程序进行修改。
  经清理需要废止的规章,由政策法规司会同有关厅、司、局和直属单位提出建议和理由,报总局局长办公会议审议批准后,以总局令的形式予以废止。

  第三十八条 总局与国务院其他部门联合公布的规章的修改和废止工作,应当在征求有关部门意见后,参照本规定的有关程序共同完成。

  第三十九条 总局规章在施行过程中出现下列情形之一的,应当及时修改或废止:
  (一)规章的规定与上位法不一致的;
  (二)规章的规定被新颁布的法律、行政法规或其他规章取代的;
  (三)不能适应现实需要的;
  (四)具有其他需要修改或废止的情形的。


 第八章 附则



  第四十条 本规定所称规章,不包括一般公文、竞赛规程、竞赛规则、社会团体章程及其管理制度等一般的规范性文件。
  涉及体育工作某一方面重要管理内容,但不需以总局令的形式公布的其他规范性文件,应当参照本规定的程序起草、送审,并以总局或办公厅通知的形式对外公布。
  前款规范性文件的清理、修改和废止工作,参照本规定的有关程序执行。

  第四十一条 法律、行政法规的起草工作,参照本规定的有关程序执行。

  第四十二条 政策法规司应当按照《法规汇编编辑出版管理规定》,适时对总局法律、行政法规、规章和第四十条第二款的其他规范性文件进行汇编。

  第四十三条 本规定自2005年9月20日起施行。1999年5月25日国家体育总局令第2号公布的《体育法规制定程序规定》同时废止。