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电子证据的法律定位思考/戴继平

作者:法律资料网 时间:2024-07-12 08:58:28  浏览:9364   来源:法律资料网
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电子证据的法律定位思考

                           福建建联律师事务所 戴继平


随着电子计算机技术的发展,电子商务出现了新一次的热潮。司法实践中涉及电子证据的案件层出不穷。从最早的恒升公司诉王洪网上名誉侵权纠纷到最近的新浪诉搜狐侵犯著作权及不正当竞争纠纷案,对电子证据的法律地位以及真实性认定的争论见仁见智。电子证据可以作为证据使用,法学理论与司法实践中均没有异议。但是电子证据在证据法律体系中的地位如何,是属于视听资料还是书证,或者是具有独立的法律定位,这在立法上以及审判实践中均有矛盾。电子证据的法律定位不同,将直接造成对其真实性的认定标准不同。

  电子证据的?┠钣泻芏嗟陌姹尽1疚乃?教值牡缱又ぞ萦殖莆?扑慊?ぞ荩?侵杆孀偶扑慊?盎チ??绲姆⒄乖诩扑慊?蚣扑慊?低吃诵泄?讨幸虻缱邮?萁换坏炔??囊云浼锹嫉哪谌堇粗っ靼讣?率档牡绱偶锹嘉铩0?ǎ旱缱佑始??チ???痉⒉嫉哪谌莸取5缱又ぞ菀丫?苌?龇追备丛拥男问剑?ǔH嗣撬?芸吹降某?说缱佑始?ǎ牛?ail)证据外,还包括表现为电子数据交换(EDI)、电子资金划拨(EFT)、电子聊天记录(E-chat)、电子公告牌记录(BBS)和电子签章(E-signature)等样式的各种证据。从广义上讲,电报(Telegram)、电话(Telephone)、传真(Fax)资料以及电子文件、数据库、手机短信等也属于电子证据范畴。由于从这些新型证据载体中已难以寻觅传统证据的影子,故称之为电子化证据,也简称为电子证据。

一、国内外目前有关电子证据的法律法规规定:是书证还是视听资料?
1、民事诉讼法(1991年)。在第63条证据的种类里,只规定了七种,物证、书证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论以及勘验检查笔录,有“视听资料”,无电子证据这一证据分类。其余两大诉讼法的情况也是如此。传统的视听资料与电子证据在表现形式上是完全不同的。民事诉讼法制订在1991年,当时的中国法律实务界几乎没有计算机电子证据的?┠睢5较衷诩扑慊?际醺咚俜⒄沟氖贝??欠窨梢园训缱又ぞ莨槿胧犹?柿希?诜ㄑЫ缡谴嬖诒冉洗蟮恼?榈摹?br> 2、最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定(2001年)。作为民事证据的权威司法解释,其第二十二条规定:“调查人员调查收集计算机数据或者录音、录像等视听资料的,应当要求被调查人提供有关资料的原始载体。”在这里,是把计算机数据作为视听资料。
3、最高人民法院关于行政诉讼证据若干问题的规定(2002年)其第十二条:“根据行政诉讼法第三十一条第一款第(三)项的规定,当事人向人民法院提供计算机数据或者录音、录像等视听资料”。从高法的这两个有关民事行政证据的司法解释看,最高人民法院是把计算机数据这一电子证据作为视听资料来看待的。
司法解释不能突破立法的框架,在诉讼法证据法对电子证据没有规定之前,勉强把电子证据归类到视听资料,也是无可厚非的。但是,这种归类却与《合同法》的规定相抵触。
4、合同法(1999年)。其第十一条:书面形式是指合同书、信件和数据电文(包括电报、电传、传真、电子数据交换和电子邮件)等可以有形地表现所载内容的形式。从合同法的规定看,是把数据电文作为合同的书面形式,也就是书证。这与高法的上述司法解释将电子证据作为视听资料是完全不同的。
从上述法律规定看,合同法将电子证据列为书证,民事行政诉讼证据规则把电子证据归入视听资料,可以看出立法司法界对电子证据归类的矛盾态度。
5、《广东省电子交易条例》。这是我国第一部关于电子商务的地方法规。其第八条:在电子交易过程中,安全的电子签名与书面签名具有同等效力。第九条:以安全的电子签名方式签署的电子记录为安全的电子记录。这一地方电子商务方面的立法,实际上是把电子证据当做书证看待,这与合同法的规定是一致的。但是,其中的电子数字签名,数字认证的规定,却是把电子证据作为一个独有的证据种类看待的。
6、加拿大《统一电子证据法》,美国的《统一计算机信息交易法》和《统一电子交易法》,新加坡的《电子商务法》等等。这些国家的电子证据立法基本上是把其作为一个独立证据种类,对其审查标准及电子签名和电子认证进行了相应的规定。
7、联合国电子商务示范法。该商务示范法第九条第一款指出:在任何法律程序中,在应用有关证据的任何规则时,如果涉及一条数据电文作为证据的可接受性,就不能以它仅仅是一条数据电文为理由予以拒绝,更不能在当它是提供者在合理情况下所能提供的最好证据时,仅以它不是原初形式为理由加以否认。在这里,也是倾向把电子证据作为独立的证据种类的。联合国电子商务示范法虽然不是有强制力的法律,也不属于国际条约不具有国际法的效力。但是该示范法在全球的影响不容忽视,有许多国家与国际组织已声明支持该法或是采纳该法作为条文的内容。

二、电子证据应当有独立的证据地位。
1、我国现行刑事诉讼法、民事诉讼法与行政诉讼法对证据的分类虽略有不同,但均大概可以分为物证、书证、视听资料、证人证言、当事人陈述、鉴定结论以及勘验检查笔录七种。法学界对电子证据归类争论的主流观点大致可分为以下几种:
第一种,认为电子证据应归为视听资料。理由是,视听资料是指可视、可听的录音带、录像带之类的资料,它需借助一定的工具或以一定的手段转化后才能被人们所感知,电子证据也必须借助计算机系统可显示为“可读形式”,也是“可视的”;二者的承载媒介是相同的,都是电磁记录物。这种观点,是从电子证据的物理性质进行归类的。
第二种认为认为电子证据应归为书证,普通的书证是将某一内容以文字符号等方式记录在纸张上,电子证据则只是以不同的方式(电磁、光等物理方式)将同样的内容记载在非纸式的存储介质上,两者的记录方式不同、记载内容的介质也不同,但却具有相同的功能,即均能记录完全相同的内容。这种观点,是根据电子证据的记录功能归类的。
第三种认为电子证据不是一全新的证据,也不单单属于书证或视听资料,传统的七种证据形式都存在着电子形式。电子证据同传统证据相比,不同之处是在于载体方式方面,而非证明机制方面。这就决定了电子证据绝非一种全新的证据,而是传统证据的演变形式;
第四种观点认为电子证据应归为独立的证据种类,任何一种传统证据都无法将电子证据完全囊括进去,电子证据在司法活动中将起到越来越大的作用,而法律应有一定的前瞻性,因此应将电子证据增加为一种独立的证据类型。

2、不同的证据种类有不同的审查判断标准。电子证据的归类不明,会导致审查判断电子证据时的混乱。《民事诉讼法》第六十九条:人民法院对视听资料,应当辨别真伪,并结合本案的其他证据,审查确定能否作为认定事实的根据。《最高人民法院关于民事诉讼证据的若干规定》第七十条:一方当事人提出的下列证据,对方当事人提出异议但没有足以反驳的相反证据的,人民法院应当确认其证明力:(一)书证原件或者与书证原件核对无误的复印件、照片、副本、节录本;(三)有其他证据佐证并以合法手段取得的、无疑点的视听资料或者与视听资料核对无误的复制件。从上述法律规定看, 视听资料没有其他证据佐证是不能单独作为认定案件事实的根据。而书证则完全可以单独作为认定案件事实的证据。
显然,前述的四种有关电子证据在证据分类上的观点对电子证据的证据资格与证明力的判断会产生不同的法律后果。如果主张电子证据属于视听资料或书证的话,则法院应分别按照视听资料或书证的采用标准来判断。如果主张电子证据属于一种独立证据种类,则没有任何现行法律规定的证据规则可以援用,容易使法官对证据的认定过于随意。 如果主张电子证据仅仅是普通七类证据的电子化,则没有注意到电子证据与其他证据的不同特点,更会给证据的分析判断认定带来困难。

3、 电子证据具有与其余七类证据完全不同的特点:作为与计算机密切联系的电子证据具有至少具有以下特点:无形性、易破坏性、多样性、高科技性等特征。
无形性,电子证据实质上只是一堆按编码规则处理成的“0”和“1”的数据。看不见,摸不着。与其余的七类证据的外在表现形式完全不同。例如:计算机硬盘、光盘等,它的产生和重现必须依赖于这些特定的电子介质,在这点上不如传统的证据,如书证,毋需依赖于其他介质就可以独立重现,这点也正是电子证据的弱点,直接削弱了它的证明力度。如果有人在电子介质上做手脚,如运用黑客手段入侵电脑网络,就能改变电子证据本来面目,给证据认定带来困难。
易破坏性,由于电子数据是以数据的形式存在的,数据容易被人为改变,数据被人为篡改后,如果没有可资对照的副本、映像文件就难以查清、难以判断。书面文件使用纸张为载体,不仅真实记录有签署人的笔迹和各种特征,而且可以长久保存,如有任何改动或添加,都会留下“蛛丝马迹”,通过专家或司法鉴定等手段均不难识别。但电子证据使用电磁介质,储存的数据修改简单而且不易留下痕迹,这导致了当有人利用非法手段入侵系统、盗用密码时,还有操作人员的差错或供电系统和网络的故障病毒等情况发生时,电子证据均有可能被轻易地盗取、修改甚至全盘毁灭而不留下任何证据。尤其是在计算机和网络技术日益进步的今天,使得破坏数据变得更轻易而事后追踪和复原变得越困难。
多样复合性,它不仅可体现为文本形式,还可以图形、动画、音频、图像、视频等多媒体形式出现,由于其依托具有集成性、交互性、实时性的计算机及其网络系统,极大地改变了传统证据的运作方式。
高科技性,电子证据是现代高科技发展的重要产物和先进成果,是现代科学技术的发展在诉讼证据上的体现,它与其他证据相比主要有技术含量高,未受过计算机专业培训的人员难以辨别与认识。
电子证据还具有收集迅速、易于保存、占用空间少、传送和运输方便、可以反复重现、易于使用、审查、核实、便于操作的特点。

4、笔者认为电子证据既不属于书证,也不属于视听资料,更不是属于七种证据形式的电子化,而是可以独立存在的一种证据类型,应当作为单独序列证据。理由如下:
A、电子证据与书证在性质上有着巨大的区别。
书证是指用文字、图画、特定符号等所记载的内容来证明案件事实的一切书面文件或其他物品。在书证与电子证据中,两者都是以其内容来证明案件事实的,但这并不是两者独有的特征。勘验笔录、鉴定结论也都是以其内容来证明事实真相的,但诉讼法并未将这三者归为一类。
在书证与电子证据之间,区别是十分明显的。a 、从载体上看,书证中的文字、符号、图画等是以直接的方式存在于载体之上并能直观地再现。而电子证据则是以模拟和数字信号形式存在于载体之上的,不经过一定的技术手段不能直接显现。b 、书证的介质是多种多样的,纸张、布匹、塑料、泥土等都可以成其载体,而电子证据的介质则比较专一,主要是磁性介质与光电介质,两者在储存方式、再现方式上都有区别;c 、从两者的特性来看,书证具有不易篡改、保真性较好的特点,一旦被涂改很容易被发现,被破坏篡改的书证很容易鉴定出来。而电子证据则十分脆弱,易被删改、易被复制,且一经删改不仅不留痕迹,依现有的技术难以鉴定,并且难以恢复;d、从两者的证明力来看,书证具有较强的证明力,只要其外形、物质载体存在,其所记载和反映的内容就不会改变,一般可作为原始的、直接的证据使用。而电子证据由于其易破坏性脆弱性,证明力相对较弱,大多只能作为间接证据使用。综上所述,将电子证据归为书证缺乏说服力。

B、电子证据与视听资料也完全不同。
电子数据记录等不属于视听资料。目前,各大银行均使用银行卡。使用银行卡在自动柜员机上进行电子资金划拨或者自动取款,以及使用银行卡在网上银行进行资金划转,整个过程均只有电子记录,且只有银行单方面的电子数据记录。这种电子资金划拨的电子数据记录以及其他的如电子数据交换、电子聊天记录、电子公告牌记录、电子签章,既不属于可视的,也不属于可听的,是无法归类进入视听资料的范畴。目前,涉及电子数据记录的这一类案件常常发生,如果认定这些电子证据为视听资料,依民事诉讼法的规定须有其他证据佐证方可认定,则对银行等相关机构是非常的不利的。在司法实践中也是不现实的。
视听资料也不能包含电子证据。从传播媒体来看,视听资料的本质是通过影像和声音来表现,以视觉和听觉来直接感知的。声音证据和书面证据一样,是通过单一媒体来表现的,影像证据有单一媒体形式(如照片),也有复合媒体形式(如影视节目),而电子证据则具有多媒体性质,它既可以是文字的,也可以是图像的(包括静态图片和动态影像),也可以是声音的,还可以是两者以上的组合。它可以以单一媒体和多种复合媒体形式来表现,这是其他视听资料所不具备的特点。因而以视听资料来包含电子证据是不符合事物本来面貌的。
由于电子证据与物证、证人证言、勘验笔录、鉴定结论等证据类别显而易见的区别,电子证据不可能成为它们其中一类,本文也就不再将其相互对比讨论。

C、电子证据证明力及真实性认定与其他证据不同,应有独立的审查判断标准。
证据的证明力是指证据对查明案件事实所具有的效力。证据的证明力决定于证据与案件事实的客观内在联系。对于原始证据、直接证据,其证明力就大,有“一证定案”之效。而传来证据和间接证据的证明力相对较弱,需要有其他相关证据做辅证,才能作为定案的证据。
电子证据以电磁介质为载体,没有传统观念上的原件。电子证据的原件,是指信息首次固定于其上的介质。其产生于计算机并以数字方式存储于计算机磁盘之上,用肉眼是不可能看到其内容的,它只有通过转换、复制而显示在显示屏或者打印到其它介质上才能被肉眼所见,因而,计算机证据不是没有原件,而是这个原件不能为肉眼所见,当它以某种方式显示出来时,已经失去了原件的属性,只能作为复制品对待。由此造成其证明力相对较弱。
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嘉峪关市人民政府办公室关于批转《嘉峪关市优抚对象医疗保障办法实施细则》的通知

甘肃省嘉峪关市人民政府办公室


嘉峪关市人民政府办公室关于批转《嘉峪关市优抚对象医疗保障办法实施细则》的通知


嘉政办发[2008]92号


市政府各部门,在嘉各单位:
市民政局《嘉峪关市优抚对象医疗保障办法实施细则》已经2008年7月14日市政府第35次常务会议讨论通过,现予批转,请认真组织实施。

附件:嘉峪关市优抚对象医疗保障办法实施细则


    二○○八年八月八日


附件:

嘉峪关市优抚对象医疗保障办法
实 施 细 则

第一章 总 则
第一条 为保障优抚对象医疗待遇,建立和规范优抚对象医疗保障制度,根据《军人抚恤优待条例》、《优抚对象医疗保障办法》、《一至六级残疾军人医疗保障办法》和《甘肃省〈优抚对象医疗保障办法〉实施办法》等规定,结合我市实际,制定本实施细则。
第二条 优抚对象医疗保障,以城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗制度为基础,以医疗补助、大病医疗救助为补充,以医疗减免为配套,实行属地管理。

第二章 保障对象

第三条 凡持有本市户口的下列优抚对象适用本办法:
(一)在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士、在乡红军失散人员;
(二)享受国家抚恤和生活补助的烈士遗属、因公牺牲军人遗属、病故军人遗属(以下简称“三属”);
(三)退出现役的残疾军人;
(四)在乡老复员军人;
(五)带病回乡退伍军人;
(六)参战退役人员。

第三章 医疗保险

第四条 在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士和在乡红军失散人员的医疗保障按现行政策执行。
第五条 一至六级残疾军人参加城镇职工基本医疗保险,在此基础上享受优抚对象医疗补助,具体办法按照《民政部、财政部、劳动和社会保障部关于印发<一至六级残疾军人医疗保障办法>的通知》规定执行。对集中供养的一至四级残疾军人,原医疗保障渠道不变。
第六条 城镇有工作单位的七至十级残疾军人,随单位参加城镇职工基本医疗保险,按规定缴费。市劳动和社会保障部门应按规定督促其所在单位及时缴费参保;对生产经营困难的企业,可通过降低缴费率,不建立个人账户、单独建立统筹基金的办法,将其纳入基本医疗保险。
第七条 城镇无工作单位的七至十级残疾军人、“三属”、参战退役人员参加城镇职工基本医疗保险。对原工作单位已参加城镇职工基本医疗保险的,由市劳动和社会保障部门按规定办理医疗保险接续手续,参加灵活就业人员医疗保险;对从未参加城镇职工基本医疗保险的,可按有关规定参加灵活就业人员医疗保险。
因生活困难无力参加城镇职工基本医疗保险的城镇七至十级残疾军人、“三属”、参战退役人员,应参加城镇居民基本医疗保险。
第八条 在乡的七至十级残疾军人、“三属”、红军失散人员、老复员军人、带病回乡退伍军人、参战退役人员,应全部纳入新型农村合作医疗。
第九条 七至十级残疾军人、“三属”、参战退役人员参加城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗个人缴费确有困难的,由本人提出申请,经所在街道办事处、镇人民政府对申请材料提出意见后报民政部门审核同意,从城乡医疗救助基金中给予适当补助,帮助其缴费参保。
第十条 七至十级残疾军人旧伤复发的医疗费用,已经参加工伤保险的,由工伤保险基金支付;未参加工伤保险的,有工作的,由工作单位解决;无工作单位的,由当地民政部门从优抚对象医疗补助资金中解决。

第四章 医疗补助

第十一条 一至六级残疾军人参加城镇职工基本医疗保险实行门诊补助。其中,一至四级残疾军人每年划入个人帐户资金低于我市离休人员门诊定额标准的,由医疗保险经办机构补足到离休人员门诊费定额标准;五至六级残疾军人每年划入个人帐户资金低于离休人员医疗费门诊定额90%的,由医疗保险经办机构补足到我市离休人员医疗费门诊定额的90%。所需费用由市财政部门随城镇职工医疗保险一并拨付到其参保的医疗保险经办机构。
第十二条 一至六级残疾军人在城镇职工基本医疗保险规定范围内的住院费用,起付标准以下、最高支付限额以上以及个人按比例负担部分,家庭有困难的,经本人申请,民政部门审核后,在优抚对象医疗补助资金中给予补助。一至四级残疾军人的补助比例最高不超过95%,五至六级残疾军人最高不超过90%。
第十三条 城镇七至十级残疾军人、“三属”、参战退役人员,未参加城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险或虽已享受城镇基本医疗保障制度规定待遇,但医疗终结后,个人医疗费用负担较重的,经本人书面申请,经所在街道办事处对申请材料提出意见后报民政部门审核同意,分别给予每年500元或每年800元的医疗补助。
在乡七至十级残疾军人、“三属”、复员军人、带病回乡退伍军人、参战退役人员,未参加新型农村合作医疗保险或已享受新型农村合作医疗保障规定待遇,医疗终结后,个人医疗费用负担较重的,经本人书面申请,经所在镇人民政府对申请材料提出意见后报民政部门审核同意,给予每年1000元的医疗补助。

第五章 医疗救助

第十四条 民政部门将符合条件的优抚对象纳入城乡医疗救助范围。对因患重大疾病,个人承担的医疗费用超过家庭承受能力的优抚对象,要优先给予救助,具体按嘉峪关市城乡医疗救助的有关规定执行。

第六章 医疗优惠

第十五条 卫生部门按照方便就医的原则确定优抚对象定点医疗机构,鼓励优抚对象就近到基层卫生医疗机构就医。
第十六条 优抚对象到定点医疗机构就医时,在乡退伍红军老战士、在乡西路红军老战士、红军失散人员凭《光荣证》或《抚恤补助金领取证》,残疾军人凭《残疾军人证》或《抚恤补助金领取证》,“三属”、在乡老复员军人、带病回乡退伍军人、参战退伍军人凭《抚恤补助金领取证》优先挂号、优先就诊、优先取药、优先住院,并享受《嘉峪关市医疗机构设置济困病床实施办法(试行)》规定的各项减免及优惠待遇。
第十七条 定点医疗机构应在醒目位置公示优抚对象就医优先优惠项目,对优抚对象合理检查、合理用药、合理收费。
第十八条 优抚对象患疑难重症需转到非定点医疗机构就诊的,须按照城乡医疗保险、医疗救助有关规定办理相关手续。

第七章 医疗补助资金的筹集和管理

第十九条 优抚对象医疗补助资金来源包括:中央财政专项补助、省级及市财政预算安排、社会福利彩票公益金以及吸收社会捐款等。
(一)中央和省财政专项医疗补助资金,由省民政厅、省财政厅拨付;
(二)市财政部门根据我市优抚对象实际支付需求,每年安排优抚对象医疗补助资金,列入当年财政预算;
(三)市财政部门在每年留成的福利彩票公益金中按照不低于3%的比例安排资金;
(四)社会捐助资金。
第二十条 市财政部门对优抚对象医疗补助资金实行专款专用,专账管理。民政部门要设立优抚对象医疗补助资金专账,用于办理医疗补助资金的核拨、支付等业务。对当年结余资金,结转下一年度继续使用,不得平衡预算和挪作他用。
第二十一条 民政部门要定期向社会公布重点优抚对象医疗补助资金的管理使用情况,接受社会和有关部门监督。对虚报冒领、挤占挪用、贪污浪费医疗补助资金的违纪行为,要依照有关法律法规严肃处理。

第八章 组织实施

第二十二条 优抚对象医疗保障工作由民政、劳动和社会保障、卫生、财政部门管理并组织实施,有关部门要密切配合,切实履行各自的职责。
第二十三条 民政部门负责协调有关部门研究处理优抚对象医疗保障工作中遇到的具体问题;按预算管理要求编制年度优抚对象医疗补助资金预算,报市财政部门审核;采取有效措施,确保优抚对象医疗补助资金专款专用。积极协调有关方面将符合条件的优抚对象纳入城乡医疗保障制度;统一办理无工作单位的一至六级残疾军人参加城镇职工基本医疗保险等手续。
第二十四条 财政部门负责及时拨付优抚对象医疗补助金,审核民政部门提出的医疗补助资金预算方案,会同有关部门加强资金管理和监督检查,确保优抚对象医疗保障资金专款专用。
第二十五条 劳动和社会保障部门负责将符合条件的优抚对象纳入城镇职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险;做好已参保优抚对象的医疗保险服务管理工作,按规定保障参保优抚对象享受相应的医疗保险待遇。对资金使用情况进行定期分析,并会同财政、民政部门协商解决资金使用过程中出现的问题。
第二十六条 卫生部门负责优先将符合条件的优抚对象纳入新型农村合作医疗;组织医疗机构为优抚对象提供优质医疗服务;加强对医疗机构的监督管理,规范医疗服务,提高服务质量,督促医疗机构落实优先、优惠、优待、减免政策,确保优抚对象医疗优惠、优待政策落到实处。
第二十七条 有关单位、组织和个人应如实提供所需情况,积极配合优抚对象医疗保障工作的调查核实。

第九章 附 则

第二十八条 具有双重身份或多重身份的优抚对象,其医疗待遇按就高原则享受一种待遇。
第二十九条 本细则所称复员军人、带病回乡退伍军人的认定按照《军人抚恤优待条例》第五十一条规定执行。
第三十条 本细则所称参战退役人员,是指1954年11月1日以后入伍并参加过为抵御外来侵略、完成祖国统一、捍卫国家领土和主权完整、保卫国家安全而进行的武力打击或抗击敌方的军事行动,迄今已经从军队退役的农村和城镇无工作单位且家庭生活困难的人员。
第三十一条 因战致残的民兵、民工参照本办法执行。
第三十二条 本实施办法由市民政局会同市财政局、劳动和社会保障局、卫生局解释。
第三十三条 本办法自颁布之日起三十日后施行。



卫生部关于印发《医药卫生中长期人才发展规划(2011-2020年)》的通知

卫生部


卫生部关于印发《医药卫生中长期人才发展规划(2011-2020年)》的通知

卫人发〔2011〕15号


各省、自治区、直辖市卫生厅局,新疆生产建设兵团卫生局:

  《医药卫生中长期人才发展规划(2011-2020年)》已经中央人才工作协调小组同意,现印发给你们,请认真贯彻执行。

二〇一一年二月十二日

医药卫生中长期人才发展规划

(2011—2020年)

目 录

  序 言

  一、指导思想、基本原则和发展目标

  (一)指导思想

  (二)基本原则

  (三)发展目标

  二、主要任务

  (一)强化基层医疗卫生人才队伍建设

  (二)加强公共卫生人才队伍建设

  (三)大力开发医药卫生急需紧缺专门人才

  (四)加强高层次医药卫生人才队伍建设

  (五)统筹推进其他各类医药卫生人才队伍建设

  三、制度与机制创新

  (一)建立住院医师规范化培训制度

  (二)建立全科医师制度

  (三)建立公共卫生专业人员管理制度

  (四)完善村级卫生人员管理制度

  (五)建立卫生管理人员职业化制度

  (六)强化医药卫生人才投入机制

  (七)创新医药卫生人才培养开发机制

  (八)创新医药卫生人才使用评价机制

  (九)创新医药卫生人才流动配置机制

  (十)创新医药卫生人才激励保障机制

  四、重大工程

  (一)基层医疗卫生人才支持计划

  (二)医学杰出骨干人才推进计划

  (三)紧缺专门人才开发工程

  (四)中医药传承与创新人才工程

  (五)医师规范化培训工程

  五、组织实施

  (一)加强组织领导

  (二)落实重点任务

  (三)建立评估机制

  (四)营造良好环境

  为贯彻落实《国家中长期人才发展规划纲要(2010—2020年)》,深化医药卫生体制改革,支撑我国医疗卫生事业发展,制定本规划。

序 言

  健康是人全面发展的基础,关系千家万户幸福。发展医疗卫生事业是提高人民健康水平的必然要求。医药卫生人才是推进医疗卫生事业改革发展、维护人民健康的重要保障。

  新中国成立以来特别是改革开放后,我国医疗卫生事业取得显著成就,医药卫生人才规模不断扩大,人才质量不断提高,人才结构得到改善,人才效能明显提高。2009年我国卫生人员总量已达778万人,每千人口拥有执业(助理)医师1.75人、注册护士1.39人、专业公共卫生机构人员0.53人。然而,面对我国医疗卫生事业发展的新形势,尤其是深化医药卫生体制改革的新任务,以及国际人才竞争的新特点,我国医药卫生人才总量仍然不足,素质和能力有待提高,结构和分布尚不合理,政策环境亟待完善,特别是基层卫生人才严重短缺,难以满足人民群众日益增长的医疗卫生服务需求。

  今后10年,是我国深入推进医药卫生体制改革、全面建设小康社会的关键时期。工业化、信息化、城镇化、市场化、国际化的深入发展,以及人口快速老龄化,将带来新的挑战;一些传染病和慢性非传染性疾病还严重威胁人民群众健康;环境污染、职业危害、食品与药品安全等公共卫生问题进一步凸显,使我国发展医疗卫生事业的任务更加艰巨,加强医药卫生人才队伍建设迫在眉睫。因此,必须加快实施人才强卫战略,突出我国医药卫生人才发展机制创新,完善医药卫生人才发展政策,推进医药卫生人才全面协调发展,为人民健康、国家强盛提供强大的医药卫生人才支撑。

  一、指导思想、基本原则和发展目标

  (一)指导思想。

  高举中国特色社会主义伟大旗帜,以邓小平理论和“三个代表”重要思想为指导,深入贯彻落实科学发展观,强化人才资源是第一资源的理念,落实我国人才强国战略的总体要求,突出人才优先、以用为本,坚持公共医疗卫生的公益性质,大力推进医药卫生人才制度建设和机制创新,实现医药卫生人才全面发展,为加快我国医疗卫生事业改革发展和实现全面建设小康社会奋斗目标提供坚实的医药卫生人才保证。

  (二)基本原则。

  ——促进发展,强化基层。按照深化医药卫生体制改革和加快医疗卫生事业发展的要求,加强医药卫生人才队伍建设,重点加强基层人才队伍建设,为健全基层医疗卫生服务体系夯实人才基础。

  ——优化结构,提高素质。统筹不同所有制医疗卫生机构人才资源,优化医药卫生人才专业结构,改善医药卫生人才区域与城乡分布;加强职业道德建设,进一步提升专业技术水平和综合素质。

  ——完善制度,创新机制。营造促进应用型人才与研究型人才协调发展的政策环境,创造有利于医药卫生人才发展的新机制,调动积极性,激发创造力。

  (三)发展目标。

  到2020年,造就一支数量规模适宜、素质能力优良、结构分布合理的医药卫生人才队伍,营造人才发展的良好环境,为加快我国医疗卫生事业改革发展,实现人人享有基本医疗卫生服务提供强有力的人才保障。

  ——医药卫生人才资源总量稳步增长。到2015年,卫生人员总量达到953万人,比2009年增长175万人;到2020年,卫生人员总量达到1255万人,比2015年增长302万人,人才规模基本满足我国人民群众健康服务需求。

  ——医药卫生人才结构与分布进一步优化。到2020年,每千人口执业(助理)医师达到2.10人、注册护士达到3.14人、专业公共卫生机构人员达到0.83人;城乡和区域医药卫生人才分布趋于合理,各类人才队伍统筹协调发展。

  ——医药卫生人才素质与能力进一步提升。到2015年,初步建立住院医师规范化培训制度,探索建立公共卫生专业人员规范化培训和准入制度;到2020年,所有新进临床医疗岗位的医师均经过住院医师规范化培训,形成比较完善的公共卫生专业人员规范化培训和准入制度;高层次人才创新能力与国际竞争力大幅提升;全国卫生技术人员继续医学教育覆盖率达到80%,人才综合素质、专业技术水平和服务能力全面提高。

  ——医药卫生人才发展政策环境显著改善。医药卫生人才培养开发、评价发现、选拔任用、流动配置、激励保障等制度和机制进一步健全,人才成长和发挥作用的政策环境更加完善。

国家医药卫生人才发展主要指标

指 标
单 位
2009年
2015年
2020年

卫生人员总量
万人
778
953
1255

执业(助理)医师
/千人口
1.75
1.88
2.10

注册护士
/千人口
1.39
2.07
3.14

专业公共卫生机构人员
/千人口
0.53
0.68
0.83



  二、主要任务

  (一)强化基层医疗卫生人才队伍建设。

  建设目标:以提高基层医疗卫生人员的专业素质和技术水平为重点,建立一支适应基本医疗卫生制度需要的基层医疗卫生人才队伍。到2015年,基层医疗卫生人员达到387万人,其中全科医师达到18万人;到2020年,基层医疗卫生人员达到462万人,其中全科医师达到30万人以上。

  主要举措:加强以全科医师为重点的基层医疗卫生人才队伍建设,建立以临床培训基地和基层实践基地为主体,以规范与提升临床诊疗能力和公共卫生服务能力为重点的培训网络。提升基层医疗卫生人员学历层次,为农村订单定向免费培养医学生;大力开展基层医疗卫生人员继续教育。研究制订基层医疗卫生人员配备标准及评价办法;建立并完善基层医疗卫生机构编制动态调整机制。完善基层医疗卫生人员激励保障政策,鼓励和引导医药卫生人才向基层流动。通过乡村卫生服务一体化管理,县乡人才联动等多种途径,吸引执业(助理)医师到基层医疗卫生机构工作。通过设置全科医师特设岗位等多种形式,鼓励特设岗位医生长期在城乡基层医疗卫生机构工作。探索建立家庭医生制度。着力加强村级卫生队伍建设与管理,健全乡村医生管理制度。完善城市卫生人员对口支援农村卫生工作制度。

  (二)加强公共卫生人才队伍建设。

  建设目标:强化公共卫生的政府职责,按照逐步实现公共卫生服务均等化的需要,以培养疾病预防控制、卫生监督、健康教育、精神卫生、妇幼保健、应急救治、采供血等专业人员为重点,大力加强公共卫生人才队伍建设。到2015年,专业公共卫生机构人员达到95万人;到2020年,专业公共卫生机构人员达到118万人,各级各类公共卫生人才满足工作需要。

  主要举措:科学核定专业公共卫生机构编制,并建立动态调整机制。完善专业公共卫生机构岗位管理制度。在医院、城市社区卫生服务机构和乡镇卫生院配备专门从事公共卫生工作人员。加强公共卫生专业人员管理,开展公共卫生专业人员培训,尤其是基层从事公共卫生工作人员的培训。加强专业公共卫生机构高层次人才培养和引进,探索建立公共卫生与临床医学复合型人才培养机制,着力提高实验室检验检测和现场处置能力,以及应对社会卫生热点问题的能力。探索建立等级卫生监督员制度。

  (三)大力开发医药卫生急需紧缺专门人才。

  建设目标:根据我国医药卫生体制改革和医疗卫生事业发展的迫切需求,有重点地分步培养医药卫生急需紧缺专门人才。到2015年,注册护士达到286万人,药师达到55万人,其他紧缺专门人才同步增长;到2020年,注册护士达到445万人,药师达到85万人,各类专门人才急需紧缺状况明显改善。

  主要举措:大力培养与培训护理、药师、卫生应急、卫生监督、精神卫生、儿科医师等急需紧缺专门人才,合理扩大急需紧缺专门人才的医学教育规模,加强对相关领域在岗人员的专业培训。落实国家关于护士配备的相关标准,并作为医院评价的重要指标;切实保障护士待遇;加强专科护士和社区护士培养;探索加强助产士队伍建设的有效途径。加强药师规范化培训,完善药师岗位培训制度和职业资格制度,以及医院和药店等配备药师的相关政策。加强卫生应急骨干人才培养,建立常态化培训机制,形成一支平急结合、反应迅速的卫生应急队伍。加强精神专科的医疗、护理及康复等专业人才培养与队伍建设。加强新型农村合作医疗保障及卫生信息化等人才队伍建设。

  (四)加强高层次医药卫生人才队伍建设。

  建设目标:以提升医学创新能力和医疗卫生技术水平为核心,造就一批具有国际竞争力的医学杰出人才,培养一批高技能专业技术骨干人才。到2015年,培养造就临床医学、基础医学、公共卫生、卫生监督、卫生管理、中医药、食品药品与医疗器械监督等领域高层次专业人才6.2万人;到2020年,培养和引进9.6万人。

  主要举措:分类制定医药卫生各领域杰出骨干人才培养计划。结合国家人口健康领域科技重大专项、其他科技计划和卫生行业科研专项等科研项目实施,以及国家和部门重点实验室、重点学科建设,推动高水平科学研究和培训基地建设;充分发挥高水平临床医疗机构与专业学术团体的作用,建立临床诊疗和技能规范培训基地;完善产学研医联合协作的研究模式与促进研究成果转化应用的机制,大力开展高层次、创新型、复合型医药卫生人才培养与优秀创新团队建设,提升国际竞争力。构建国际交流与合作平台,培养一批国际化、高水平医药卫生人才,引进一批具有国际影响力的科学家、创业领军人才及创新团队。认真落实国家海外高层次人才引进计划,充分依托现有资源,建设好海外高层次人才创新创业基地。结合人口健康领域战略新兴产业发展需求,培育具有国际竞争能力的生物医药和医疗器械等产业创新型人才。支持优秀中医临床人才研修和老中医药专家医术经验继承工作。完善“卫生部有突出贡献中青年专家”和“国医大师”等选拔机制。加强激励高层次人才发展的制度和机制建设。

  (五)统筹推进其他各类医药卫生人才队伍建设。

  建设目标:适应新时期经济社会发展和医学模式转变的需求,优化我国医药卫生人才的知识结构和专业结构,统筹兼顾,推进各类医药卫生人才队伍协调发展。

  主要举措:以适应新的健康服务需求为导向,合理配置各类医药卫生人才。完善卫生技术人员职业资格体系。动态调整医学教育招生规模与结构,优化学科和专业设置,推动以提高素质与能力为核心的医学教育改革。加大对优秀青年医药卫生人才的支持。重视科研人才梯队建设与科研辅助人才培养。提高医疗卫生机构管理队伍的职业化、专业化水平。加强食品药品和医疗器械监管专业技术人才队伍建设。完善中医药师承教育制度,加强基层中医药人才和中西医结合人才培养。大力推进口腔医学、临床医学工程和医学康复等各类临床人才培养,提升专业技术水平。适应新时期人民群众的健康需求,加强健康管理、心理卫生、公共营养、老年护理、社会工作等相关人才培养。促进新兴与交叉学科和专业的人才发展。

  三、制度与机制创新

  (一)建立住院医师规范化培训制度。

  坚持稳妥起步、逐步推开的实施原则,完善相关政策,将住院医师规范化培训作为临床医师培养的必经阶段。建立并逐步完善住院医师规范化培训制度,对培训对象、培训基地、培训模式、培训内容、培训考核和保障措施等环节实施规范化管理。参加规范化培训人员是培训基地住院医师的一部分,培训期间享受住院医师待遇,具体由培训基地根据情况确定,各级财政给予适当补助。

  (二)建立全科医师制度。

  建立符合我国国情的全科医师制度,为我国城乡居民提供预防保健、诊断治疗、康复及健康管理的全方位基本医疗卫生服务。逐步建立和完善全科医师培养、使用、激励等机制。加强全科医师的院校教育、毕业后教育和继续教育的体系建设。明确培训基地的准入要求和培训规范,加强师资培训,通过全科医师规范化培训、转岗培训和岗位培训等途径培养合格的全科医师。健全基层医疗卫生机构全科医师的执业注册、岗位聘用、职称晋升、收入分配等鼓励政策。

  (三)建立公共卫生专业人员管理制度。

  坚持预防为主、防治结合,落实政府公共卫生政策,促进实现城乡居民基本公共卫生服务均等化,建立健全具有中国特色的公共卫生专业人员管理制度。按照公共卫生社会公益性质,制定相关政策,吸引和鼓励优秀医学人才及相关专业人才从事公共卫生工作;完善各类公共卫生专业人员准入的法律法规,明确岗位职责,实行岗位绩效工资制度,强化社会公益性岗位的政府保障机制;建立健全公共卫生医师规范化培训制度,制定培训规划和计划;加强公共卫生文化建设,培养顾大局、讲奉献和团结协作的团队精神。

  (四)完善村级卫生人员管理制度。

  明确村级卫生人员工作职责和业务素质要求,鼓励有条件的地方,逐步实行村卫生室由政府或集体举办,实行乡村一体化管理。完善相关政策,鼓励乡村医生接受业务培训、参加学历教育、考取执业(助理)医师资格。加强村级卫生人员准入管理。政府对乡村医生承担的公共卫生服务等任务给予合理补助。完善村级卫生人员劳动报酬和社会保障政策。

  (五)建立卫生管理人员职业化制度。

  明确卫生管理人员的知识结构、管理技能、综合素质等要求,建立卫生管理人员培训制度。完善卫生管理人员考核体系和评价标准,规范医疗卫生机构管理人员岗位培训,全面提升卫生管理专业化和职业化水平。

 (六)强化医药卫生人才投入机制。

  建立以政府为主导的医药卫生人才发展投入机制,优先保证对人才发展的投入,为医药卫生人才发展提供必要的经费保障。鼓励社会资金投入医药卫生人才的开发,充分调动各方面积极性,利用国际组织、外国政府贷款等投资医药卫生人才开发,建立多元化人才发展投入机制。统筹安排并合理使用经费,形成支持医药卫生人才发展合力。加强人才发展资金的监管,提高资金使用效率。

  (七)创新医药卫生人才培养开发机制。

  建立和完善部门间沟通协调机制,根据需求动态调控医药卫生人才培养规模,完善急需紧缺医药卫生专门人才的专业设置。发展医药卫生职业教育,加大各类医药卫生高技能人才培养,注重培养符合实际需求的复合型、应用型和交叉学科领域人才。充分发挥学术团体的作用,建立健全继续医学教育制度,利用现代技术手段开展继续医学教育。加强培训机构和师资队伍建设,建立并完善医药卫生人才培训体系。

  (八)创新医药卫生人才使用评价机制。

  遵循医疗卫生事业发展规律,按照卫生事业单位发挥公益作用及履行机构职责的要求,建立人员编制动态管理机制。健全以聘用制度和岗位管理制度为主要内容的事业单位用人机制,完善岗位设置管理,保证专业技术岗位占主体,原则上不低于80%,推行公开招聘和竞聘上岗。健全以岗位职责要求为基础,以品德、能力、业绩为导向,符合卫生人才特点的科学化、社会化评价机制。根据各类卫生人才的工作特性和能力要求,建立健全卫生人才评价指标体系。完善各类卫生专业技术人才评价标准,对从事临床工作的专业技术人才,淡化论文要求,注重实践能力;对从事科研工作的专业技术人才,强化创新能力,鼓励潜心研究。拓宽卫生人才评价渠道,改进卫生人才评价方式,对不同所有制医疗卫生机构的专业技术人员进行科学合理评价。研究建立更加注重实际贡献的基层医疗卫生人才评价机制。

  (九)创新医药卫生人才流动配置机制。

  加强政府对医药卫生人才流动的政策引导,推动医药卫生人才向基层流动,加大西部地区人才培养与引进力度。积极探索并逐步推行医师多点执业制度。建立有利于提升基层医疗卫生机构服务能力的人才与技术合作交流机制。完善各级医疗卫生机构的人才联动机制。充分发挥社会组织和中介机构的作用,完善医药卫生人才市场体系建设和社会化服务,逐步建立政府主导的医药卫生人才公共服务体系。

  (十)创新医药卫生人才激励保障机制。

  深化收入分配制度改革,建立以服务质量、服务数量和服务对象满意度为核心、以岗位职责和绩效为基础的考核和激励机制。卫生事业单位人员收入分配要坚持多劳多得、优绩优酬,重点向关键岗位、业务骨干和做出突出成绩的医药卫生人才倾斜。公共卫生与基层医疗卫生事业单位绩效工资水平按照与当地事业单位平均工资水平相衔接的原则核定。合理调整公立医院医疗服务价格,体现医务人员劳务价值。探索高层次人才协议工资、项目工资制等多种分配形式。加大对基层医疗卫生人员专业培训和专业教育的支持力度。采取学费和助学贷款代偿、设置特设岗位等措施,鼓励和引导高校毕业生、经规范化培训合格的医生和优秀人才到城乡基层医疗卫生机构工作。健全以政府奖励为导向、用人单位和社会力量奖励为主体的人才奖励体系,建立多层次医药卫生人才激励制度。

  四、重大工程

  (一)基层医疗卫生人才支持计划。

  着重扩大基层医疗卫生人才队伍规模,提升服务能力和技术水平。充分发挥乡镇卫生院招聘执业医师项目的示范作用,按照事业单位公开招聘制度的要求,引导各地扩大招聘规模,到2015年,招聘5万名执业(助理)医师,到2020年,显著改善乡镇卫生院专业人员结构。加大城市社区卫生人员岗位培训项目实施力度,到2020年,完成10万名社区卫生人员全科医学岗位培训,完成10万名全科医师转岗培训,完成10万名高等医学院校临床医学专业毕业生全科方向的住院医师规范化培训。实施以胜任岗位为目标的乡镇卫生院人员岗位培训项目。实施城市对口支援农村卫生工程,建立城市医院与县级医院和有条件的中心乡镇卫生院的长期对口支援关系,促进人员双向交流。提高乡村医生知识水平,加大技能培训力度,每年对乡村医生进行轮训。

  (二)医学杰出骨干人才推进计划。

  支持培养、引进高水平临床人才、研发人才和复合型管理人才。在国家优先发展学科和国际科技前沿领域,重点支持100个优秀创新团队。加大对重点单位、重点科研基地和海外高层次人才创新创业基地建设的支持力度。建立高层次医药卫生人才信息库,搭建将人才送出去和引进来的国际人才服务平台。到2020年,医药卫生科研人才总量达到10万人年。在有关科技计划项目方面,加大对我国医药卫生科研工作作出杰出贡献的科研人才的资助力度。

  (三)紧缺专门人才开发工程。

  针对新时期发展的迫切需求,通过对现有人才的专业培训,开发医药卫生急需紧缺专门人才。对卫生行政部门和医疗卫生机构中应急处置和医疗救援相关人员进行培训,到2015年,培训3.5万人;到2020年,培训10万人。开展公共卫生人员培训及临床执业医师的公共卫生知识培训,到2015年,培训2.5万人;到2020年,培训5万人。加强卫生监督人才队伍建设,到2015年,培训4.6万人;到2020年,培训6.5万人。加强食品药品监督领域专业技术人才培训,到2015年,培训5.5万人;到2020年,培训11万人。加强临床专科护士、康复治疗人员培训,到2015年,培训4.5万人;到2020年,培训9万人。加强药师队伍建设,到2015年,培训16.5万人;到2020年,培训33万人。开展新型农村合作医疗管理人员岗位培训,每3年轮训一次。

  (四)中医药传承与创新人才工程。

  加强基层中医药人才队伍建设。开展县级中医临床技术骨干培训项目、农村在职在岗中医药人员中医专业大专学历教育,以及民族医药知识与技能培训,到2015年,培训6.65万人;到2020年,达到13.3万人。开展全国优秀中医临床人才研修项目和民族医药骨干培训,到2015年,培训1500人;到2020年,培训3000人。开展全国老中医药专家学术经验和基层老中医药专家临床经验继承工作,到2015年,为8700位老中医药专家遴选1.74万名学术继承人;到2020年,为1.65万位老中医药专家遴选3.3万名继承人。加强中医药人才培养能力建设,到2015年,完成500个中医药重点学科建设点、1000个中医药优势特色基地和1100个名中医及学术流派传承工作室建设工作;到2020年,名中医及学术流派传承工作室建设达到2200个。

  (五)医师规范化培训工程。

  通过委托培养、定向培养和培训基地招收等招录方式,对将从事临床医疗工作的医学毕业生进行住院医师规范化培训,培养合格的临床医师;通过委托培养和定向培养,对医学毕业生、在岗工作人员进行公共卫生医师规范化培训。加强培训基地建设和师资管理,逐步完善培训模式和培训制度。到2015年,培训20万名住院医师,4000名公共卫生医师;到2020年,培训50万名住院医师,1万名公共卫生医师。

  五、组织实施

  (一)加强组织领导。
  在卫生部党组统一领导下,卫生人才工作协调小组负责规划实施的统筹协调和宏观指导,建立科学的决策机制、协调机制和督促落实机制。各级卫生行政部门要结合当地实际,编制医药卫生人才发展规划,将人才队伍建设纳入重要议事日程,建立卫生人才工作协调机制,明确目标任务,认真组织落实。加强与相关部门的沟通协调,把卫生人才工作列入本地区人才工作总体规划和经济社会发展规划。要充分调动各方面的积极性,统一部署,积极做好卫生人才工作。
  (二)落实重点任务。

  在规划实施过程中,相关部门和单位要以规划的主要任务和重大工程为重点,制定目标任务的分解落实方案和重大工程实施办法,明确分工和时间进度,组织制定相关配套政策,完善运行保障机制,强化责任,细化步骤,协作配合,确保规划的各项任务全面落实。

  (三)建立评估机制。

  各级卫生行政部门要对各项任务实施情况进行督促检查,建立规划实施情况的监测、评估等督促落实机制。建立医药卫生人才信息平台和数据库,建立监测指标体系,健全人才资源监测统计制度。制定切实可行的评估方案,开展规划实施的过程评估。2015年,对规划执行情况进行中期评估;2020年组织开展终期评估。

  (四)营造良好环境。

  广泛宣传实施医药卫生人才规划的重要意义、主要任务和重大举措,及时总结宣传典型经验、主要做法和成效,形成有利于规划实施的良好氛围。完善保护医药卫生人才和用人主体合法权益的法律法规,形成有利于医药卫生人才队伍发展的法制环境。营造推动人才发展的政策环境、社会环境、工作环境和生活环境,促进规划目标实现。