市场经济与法制建设——建立市场经济体制离不开行政法
2000年9月13日 09:12 应松年 马怀德
建立市场经 济体制，必须用行政法手段重新塑造政府职能，对政府与市场主体关系加以重新定位。把宏观调控职能纳入法制轨道。在新形势下对依法行政原则的理解也不能局限于依法办事，而应理解为凡法律未授权的，行政机关均不得为之，包括具体和抽象行为。这种理解有助于防止个别既得利益部门阻碍破坏改革现象的发生。当前改善加强行政执法的关键是职消行政机关享有的过大处罚权和行政强制权，如将15日以上人身罚改为行政刑罚，由司法机关行使，以保障其力度和公正性。此外，也必须承认市场经济与腐败有着某种联系，关键是加强制度建设，实行政务公开，建立起权力集中，垂直领导，发挥舆论监督作用的新的监督制约体制。
建立和完善社会主义市场经济体制，必须依靠完备的法制。新体制不仅需要规范市场主体及相互关系、维护市场秩序的民商法律、刑事法律，而且需要规范政府与市场、政府与企业、个人关系以及规范政府自身的行政法律。在目前行政权过大又缺乏必要规范的情况下，强调行政法的作用更具有现实意义，因为建立市场经济体制的每一项改革措施都可能因行政机关的扭曲和抵制而变形甚至流产，法律赋予企业、个人的各种权利也可能因行政机关的不适当干预而化为泡影。因此，如何规范政府权力，保证改革方案的顺利实施，是当前建立完备法制，促进市场经济体制建成的重要任务。本文旨在提出市场经济体制下行政法的基本作用及自身理论的更新问题。
一、行政法是重塑政府职能的最有效手段
（一）市场经济体制下的政府职能
市场经济体制要求打破以政府为中心、以计划命令为手段的经济模式，将市场作为经济活动的中心，将经济规律作为市场运营的准则。由此，政府对经济的管理，必须由直接的微观管理，转变为制定战略计划、确立市场规则、向市场主体提供服务、促进市场发育，维护市场秩序的以宏观、间接管理为主的宏观微观相结合的管理。例如，负责制定经济发展计划，运用银行、财政、信贷、税务等手段引导市场主体，调整经济结构，提供社会保障，协调社会文化事业，监督市场主体行为，维护公平竞争，管理对社会公益及人民安全健康可能发生影响的特种行业等等。也就是要求政府职能从传统的计划、审批许可、指挥、组织产供销、命令向规划、制定政策、运用经济杠杆、指导、协调、服务转变。
（二）实现政府职能的转变，必须依靠行政法
实现政府职能的革命性变革，必须依靠完备的法制。具体地说，用法律形式重塑政府与市场主体的关系。一方面废除那些与市场经济不相适应的旧职能，另一方面确定市场经济要求的新职能。实践证明，政府职能不转变，自由、竞争、公平的市场机制就无法形成，而职能 转变涉及既得利益部门和机构的权力，必然会遇到各种阻力，不可能一蹴而就。这就要求通过行政法的手段，逐步规范政府权力，调整政府与市场主体的关系，塑造政府的新职能。
调整市场经济的法律， 不外乎两大类，一是调整市场主体之间、市场主体与市场之间的法律，即民商法律，此类法律目前已引起人们普遍重视；另一类是调整政府与市场及市场主体之间关系，以及在市场经济体制下政府自身组成、结构、职责、活动方式等的法律，即行政法，制定此类法律的必要性似乎尚未引起人们重视。实际上，以上两类法律，缺少任何一类，都不可能建立起成熟、有序的市场经济体制。纵观世界各国的现代市场，几乎无一不与政府的良好的服务、指导、调控和管理有关。市场主体的产生与成长，市场主体间平等、有偿关系的健康发展，市场运行的良好秩序和环境等，都离不开政府，离不开行政法。由于新体制的需要，传统体制下管理企业人、财、物、产、供、销的部门必须撤销和精简，这就需要通过制定行政机关组织法、编制法等行政法手段实现。实行宏观调控，同样也离不开行政法。虽然宏观调控是政府在市场经济体制下干预经济的有效形式，但以行政命令或政策为宏观调控的主要方式存在两个问题，一是依靠领导人的英明，将产生"随领导人改变而改变"的运动式弊病，这决不是长久之计；二是过度主观随意性，将导致实际操作中的随意性，即使再合理有效的宏观调控措施，也可能被歪曲执行而面目全非。因此，政府从微观直接管理转向宏观调控，也必须建立在法律基础上，在法律范围内，辅之以政策性调整，实现政府职能的真正转变。
（三）重塑政府职能的新方式----行政合同
受计划经济体制的影响，传统行政法，一般强调行政法律关系中的单方面性，即行政法律关系常常因行政机关单方意思表示而形成、改变或消灭。这是行政法律关系最基本的特点，从某种意义上说也是优点所在，否则政令将无法推行，管理将无法维系。但单方意思表示也有缺点，因为单方意思表示常常并不征求或尊重对方的意见，易于引向主观武断，助长强迫命令，当然也就难以调动对方的积极性。因此，在资本主义进入高度经济发达阶段后，在单方意思表示基础上的双方意思表示，即行政契约应运而生。它主要运用于经济领域，其主要特征是行政加合同。与单方行政行为不同，它是合同，以双方意思合一为前提，在多数情况下，相对一方常常得到某些优惠。在合同履行中因行政一方责任造成的损失应得到补偿；但它又保留着行政的某些特权，诸如作为一方当事人的行政机关有权指挥合同履行、改变或撤销合同以及判断对方有错而给予制裁等等。目前，行政合同在法国、德国、日本等国相当盛行。我国在改革开放以后，行政合同也迅速发展起来，涉及人事、经济等诸多领域，甚至计划生育方面也创造性地运用了行政合同形式。其中尤其以政府机关为发包方的各种承包合同一度成为我国经济体制改革的重要形式。由于没有行政合同法，缺乏必要的规范，因而实践中产生了许多问题。可以肯定，在市场经济条件下，行政合同仍将有广阔的用武之地。对于它的性质、特点、方式、程序等等的研究将是摆在行政法学者面前的一项重要任务。行政合同法的草拟也需要提上议事日程。
二、重新认识依法行政原则
依法行政原则 是行政法的精神所在，也是构建行政法体系的一块基石。早在十九世纪就有人明确提出"国家机关的活动必须遵守法律，而法律要由人民或其代表机关制定。"①在这以后的百余年时间里，依法行政原则得到不断地丰富和发展，成为世界上许多国家普遍承认的一项行政法基本原则。
（一）全面理解依法行政原则
行政诉讼法实施以后，依法行政的观念深入人心。对依法行政原则，一般都从行政机关行为的角度进行解释，即依照法律规定管理国家事务。而很少从行政机关职权来源，即职权法定方面立论，毫无疑问，依法行政原则本身就蕴含了职权法定这一基本内涵。因此在转变政府职能，建立市场经济新秩序过程中，必须突出强调依法行政原则中职权法定，政府必须在法律规定的范围内活动，凡法律未经授权的，政府均不得为之这一内涵，
当然，这一原则不是凭空杜撰的，而是人民与政府的关系和市场经济的本质要求决定的。我国宪法规定，"中华人民共和国一切权力属于人民"。行政机关是"权力机关的执行机关"，换言之，行政机关的职权是人民授予的，法律规定政府享有多大职权，政府才能行使多大职权，凡是人民没有授予、法律没有规定的，政府就无权行使，否则就是超越职权或滥用权力，就是违法。
对依法行政原则的片面理解，导致的实践结果是严重的，特别在建立社会主义市场经济过程中，有些政府管理部门，尤其是那些握有旧体制下相当权力的机关，非但没有成为推动促进改革的动力，反倒成为改革的最大阻力。在这些部门和机构看来，凡是法律没有禁止的，政府均可以为之，于是在实践中就采用各种手段，设法保留本部门的权力和利益； 有的搞"翻牌公司"谋取利益；有的则直接凭借垄断地位，把权力商品化，在各项业务中收取费用，从中谋利；还有将无偿服务变为有偿服务；自主或擅自审批收费项目，扩大收费范围，提高标准；还有乱设卡，乱办开发区、乱摊派以至滥用权力乱处罚等等，不一而足。
从以上种种教训不难得出一个结论，政府不仅要依法办事，更必须在法律授予的职权范围内活动。政府的公权力是由人民通过立法授予的，因而是有限的，受法律制约的，其根本的界线在于法律规定。凡是法律没有授权的，政府均不得为之。这是对依法行政原则更为全面的理解。
（二）强制政府权力的有限性也是社会主义市场经济体制的必然要求
从计划经济转向市场经济的过程实际上是政府逐步退出经济活动的前台，交出本应属于企业、个人的权利，割断婆媳关系，重塑政府职能的过程。而这一过程对政府中的某些部门和领导者来说是十分痛苦和不情愿的。政府不守法，不自律，即使授予企业再多的权
力也无济于事。因为企业权力是有限的，政府权力是无限的，传统上的企业法等法律规定的一些内容就反映了这一点。这些法律不是指明政府对企业享有哪些权利，其余一切权利都归企业，而是划定企业有哪些权利，此外一切归政府。这种权力倒置现象最终使企业继续成为政府的附属部门，政府可以通过各种手段将其卡死。因此，不注意政府权力的有限性而任其在市场经济体制下发展，那么就可能导致一系列破坏市场关系，损害竞争，漠视市场主体权利的恶果。即使设计出再好的改革方案，也可能因为触及既得利益部门的权力而被歪曲，成为少数人"权钱交易"、"金钱游戏"的通道。正象一位经济学家所言，"此次改革直接涉及一些行政主管机关和关键部门。这些人能否坚决告别旧传统，主动推进经济体制和本单位职能的重塑，对于此次改革至关重要。"②
市场经济是由法律创制并按照法律规则运作的有序经济，是以市场为中心，以政府为保障的高度自律性经济。市场关系在很大程序上可以自我调整，排斥政府过多的直接干预。政府的职责不是直接干预或介入市场，不是作为市场主体出现，更不是通过行政命令的手段调节市场关系，而是要充分依靠、发挥法律作用，特别是行政法的作用调整政府与市场，政府与企业及个人的关系，使它们之间由原来的单纯命令服从关系转变为法律上的权利义务关系。使规范化的法律调整取代不规范的政策调整。我们主张政府权力有限性及职权法定主义，并不意味着市场经济完善无缺，无需政府规制。相反，对于市场经济条件下出现的各类问题，需要一个强有力的政府进行法律管理。因为市场经济是靠市场规律调整的，由于利益驱动，不免出现盲目性，破坏经济发展平衡。特别在市场秩序不健全的情况下，必须出现偷税、漏税，走私欺诈、哄抬物价、虚假广告、制造伪劣假冒产品等现象。对此，政府必须担负起必要的管理职责。必须指出，无论政府进行宏观调控，还是维护市场秩序，都必须纳入法制轨道。离开法制，政府的宏观调控也许一时一地产生局部效力，而不可能发挥持久、稳定而全面的作用，甚至可能成为主观随意性的产物；同样，离开了法制维护市场经济秩序，最终会化作时起时伏，时好时坏的经济运动，不可能建立起长期稳定的经济秩序。
关于印发《东莞市住房公积金缴存管理办法》的通知
广东省东莞市人民政府
关于印发《东莞市住房公积金缴存管理办法》的通知
东府〔2007〕115号
各镇人民政府（街道办事处），市府直属各单位：
现将《东莞市住房公积金缴存管理办法》印发给你们，请认真贯彻执行。
东莞市人民政府
二○○七年十月十六日
东莞市住房公积金缴存管理办法
第一章 总 则
第一条 为维护职工合法权益，充分发挥住房公积金在构建和谐社会中的作用，规范住房公积金缴存管理，根据国务院《住房公积金管理条例》（以下简称“《条例》”）及其他有关规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本市行政区域内住房公积金的缴存登记、账户设立、缴存、转移、封存、启封等适用本办法。
第三条 下列单位及其在职职工应当缴存住房公积金：
（一）国家机关、事业单位；
（二）国有企业、集体企业、外商（含港、澳、台）投资企业、私营企业及其他企业；
（三）民办非企业单位、社会团体。
第四条 在职职工是指在本办法第三条所列的单位工作并由单位支付工资的人员，但不包括外籍及港、澳、台人员。
第五条 住房公积金是单位及其在职职工缴存的长期住房储金。住房公积金缴存实行属地管理，凡在本市设立的单位，不论隶属关系，均在本市办理开户缴存手续。
第二章 登 记
第六条 单位应自设立之日起30天内，携带下列材料原件及复印件到受市住房公积金管理中心（以下简称“公积金中心”）委托承办住房公积金缴存业务的银行（以下简称“承办银行”）办理开户缴存手续：
（一）单位设立批准文件或营业执照副本；
（二）组织机构代码证；
（三）法定代表人身份证、经办人身份证及法定代表人授权书。
被责令限期开户缴存住房公积金的，应当到公积金中心办理登记后，再到承办银行办理开户缴存手续。
每个职工只能有一个住房公积金账户。
第七条 单位改制、合并、分立、重组、撤销、解散、破产的，应当自上述情况发生之日起30日内，由原单位或者清算组织向公积金中心提交书面申请，办理变更登记或者注销登记。
第三章 缴 存
第八条 不论职工是否属本市户籍，职工和单位均应当按时、足额缴存住房公积金，不得逾期缴存或者少缴。职工个人缴存比例不得低于单位缴存比例。
第九条 职工个人和单位为职工缴存的住房公积金，属于职工个人所有。
第十条 非公有制企业为职工缴存住房公积金的起始时间应在职工录用（含试用）后连续工作的一年内。
第十一条 职工和单位住房公积金的缴存比例均不得低于职工上一年度月平均工资的5%；有条件的单位，职工和单位的缴存比例可以提高，但不得高于20%。
第十二条 单位可根据自身的经济状况，经职工代表大会或工会讨论通过（有董事会的，还须经董事会讨论通过），在第十一条规定的范围内，决定住房公积金的缴存比例。
单位一般应确定一个统一的缴存比例，特殊情况下需采取多种缴存比例的，不能超过三种。
第十三条 职工住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以职工缴存比例；单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工本人上一年度月平均工资乘以单位缴存比例。
新参加工作或新调入的职工住房公积金的月缴存额为职工当月工资乘以职工缴存比例；单位为职工缴存的住房公积金的月缴存额为职工当月工资乘以单位缴存比例。
第十四条 职工住房公积金缴存的工资基数包括：计时工资、计件工资、奖金、津贴和补贴、加班加点工资、特殊情况下支付的工资等六项，具体按《关于工资总额组成的规定》(统制字〔1990〕1号令)确定。
第十五条 职工住房公积金缴存工资基数设最高限额，每年的最高限额由公积金中心根据市统计局公布的城镇在岗职工年平均工资确定。
第十六条 单位应在每年7月份前根据职工上一年度（去年7月1日至当年6月30日）工资调整情况确定下一年度（当年7月1日至次年的6月30日）缴存基数。在8月份调整缴存基数的可直接到承办银行办理，其他月份确需调整的，应提出书面申请，经公积金中心审核后再到承办银行办理。
第十七条 缴存住房公积金的单位，因生产经营等确有困难的，经本单位职工代表大会或工会讨论通过（有董事会的，还须经董事会讨论通过），并经公积金中心审核，报住房公积金管理委员会批准后，可以降低缴存比例或者缓缴，待单位经济效益好转后再提高缴存比例或者补缴。
降低缴存比例或者缓缴的，应提出书面申请并提供经职工代表大会或工会讨论通过的决议书（有董事会的，还须提供经董事会讨论通过的决议书）、上年及近三个月财务报表，有主管部门的还应提供经主管部门审核同意的书面材料，到公积金中心办理。
单位缴存比例在5%以上的可申请办理降低缴存比例或缓缴，缴存比例为5%的只能申请办理缓缴。
缓缴住房公积金期限不得超过一年，期满需要继续缓缴的，应当重新办理申请手续。
第十八条 单位有下列情形之一的，应当补缴欠缴的住房公积金：
（一）未按照规定的缴存范围和标准缴存住房公积金的；
（二）未按时为新增职工或调入职工缴存住房公积金的；
（三）经批准缓缴，效益好转后，应补缴住房公积金的；
（四）依法需要补缴的其他情形。
第十九条 职工领取本市当年公布最低标准工资的，可以免缴住房公积金，但单位仍须为职工缴存，缴存基数为本市当年最低标准工资。
单位为职工申请免缴住房公积金的，应向公积金中心提交书面申请及职工个人工资、收入证明等材料，免缴期限不得超过一年，期满需要继续免缴的，应当重新办理申请手续。
第二十条 职工个人缴存的住房公积金，由所在单位每月从其工资中代扣代缴。单位应在每月发放职工工资之日起5日内，将单位缴存的和为职工代缴的住房公积金汇缴到承办银行开设的专户，由承办银行计入职工住房公积金账户内。
第二十一条 单位为职工缴存的住房公积金按照下列规定列支：
（一）机关在预算中列支；
（二）事业单位由财政部门核定收支后，在预算或费用中列支；
（三）企业在成本中列支。
第二十二条 职工个人和单位缴存的住房公积金未达到国家税务机关规定应征税标准的，不计入个人当期的工资、薪金收入，免征收个人所得税。
住房公积金自存入职工住房公积金账户之日起按国家规定的利率计息，利息归职工个人所有。
第二十三条 有本办法第二十五条规定情形之一的，职工可暂停缴存住房公积金，但重新就业后仍需继续缴存；职工达到国家法定退休年龄或由于其他原因不再就业的，无需再缴存住房公积金。
第四章 封存、转移和启封
第二十四条 单位改制、合并、分立、重组、撤销、解散、破产的，单位应直接到承办银行为本单位职工办理住房公积金账户转移或封存手续。
第二十五条 有下列情况之一的，公积金中心应将职工住房公积金账户转移到公积金中心封存户：
（一）单位变更或终止时，无法办理职工住房公积金账户转移手续的；
（二）职工合同期满不再延期或被解聘、开除、辞退或辞职后，未再就业的；
（三）职工被判刑、劳教的；
有下列情形之一的，由承办银行进行审核，经审核后由所在单位对职工住房公积金账户进行封存管理：
（一）职工停薪留职或职工与单位协议保留社会保障关系的；
（二）职工因其他情况中断工资收入，并经本人申请的。
第二十六条 被封存的职工住房公积金账户，在职工续缴或达到提取条件时，公积金中心或单位应当为职工办理启封手续。
职工住房公积金账户封存在公积金中心的，职工再就业后，其所在单位经办人可直接到承办银行办理启封手续；职工住房公积金账户封存在单位的，单位经办人凭单位证明到承办银行办理启封手续。
第五章 监 督
第二十七条 公积金中心应当对单位缴存住房公积金情况进行监督检查，被检查单位应当积极配合，如实提供职工人数及其工资等相关情况。
第二十八条 对违反本办法的行为，任何单位和个人有权向公积金中心投诉、举报。公积金中心应当受理，并及时予以核查和处理。
第二十九条 公积金中心应当督促承办银行及时办理委托合同约定的业务。
承办银行应当按照委托合同的约定，定期向公积金中心提供有关的业务资料。
第三十条 公积金中心应当每年定期向市财政局和公积金管理委员会报送财务报告，并将财务报告向社会公开。
公积金中心应依法接受审计部门的审计监督。
第六章 罚 则
第三十一条 单位有下列行为之一的，由公积金中心依据《条例》的有关规定给予处罚：
（一）不办理住房公积金缴存登记或者不为本单位职工办理住房公积金账户设立手续的，责令限期办理，逾期仍不办理的，处以一万元以上五万元以下的罚款。
（二）逾期不缴或者少缴住房公积金的，责令限期缴存，逾期仍不缴存的，可以申请人民法院强制执行。
第三十二条 公积金中心可以通过媒体向社会公布对单位的处罚情况。
第七章 其他规定
第三十三条 个体工商户、自由职业人员缴存住房公积金参照本办法执行，月缴存额的工资基数按照缴存人上一年度月平均纳税收入计算。
第三十四条 公积金中心应当为缴存住房公积金的职工发放缴存住房公积金的有效凭证，有效凭证应交职工本人保管。
第三十五条 本办法由公积金中心负责解释。
第三十六条 本办法自2007年12月1日起施行，有效期至2012年11月30日。
