西安市规范性文件管理办法
陕西省西安市人民政府
《西安市规范性文件管理办法》（西安市人民政府令第69号）
西安市人民政府令第 69 号
《西安市规范性文件管理办法》已经2008年1月3日市人民政府第31次常务会议通过，现予以公布，自2008年3月10日起施行。
市长 陈宝根
二○○八年二月一日
第一章 总 则
第一条 为加强规范性文件的管理，促进依法行政，维护法制统一，根据《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》、《陕西省规范性文件监督管理办法》等有关法律、法规、规章的规定，结合本市实际，制定本办法。
第二条 本办法所称规范性文件，是指人民政府及其工作部门、有关机构和法律、法规授权组织（以下统称制定机关），依据法定职权和程序制定的在一定范围、时间内对公民、法人或其他组织具有普遍约束力、可以反复适用的文件。
规范性文件的名称一般称“规定”、“办法”、“通告”、“意见”、“决定”。
制定机关内部工作制度、人事任免决定、对具体事项的行政处理决定不适用本办法。
市人民政府、各区县人民政府发布的规范性文件为政府规范性文件；政府工作部门、有关机构和法律、法规授权组织（以下统称部门）发布的规范性文件为部门规范性文件。
第三条 本市行政区域内规范性文件的制定、备案及管理，适用本办法。
第四条 政府法制机构具体负责本办法的组织实施。
第五条 下列机构不得制定规范性文件：
（一）临时性机构；
（二）为完成某项专门任务而设立的议事协调机构；
（三）部门的内设机构。
第六条 制定规范性文件不得违反宪法、法律、法规和规章的规定；不得违背上级行政机关的命令、决定；不得超越制定机关的法定职权范围。
第七条 制定规范性文件，不得设定行政许可事项，不得设定行政事业性收费项目，不得设定行政处罚和行政强制措施以及其他应当由法律、法规、规章和上级行政机关规定的事项。
制定机关为实施法律、法规、规章，在规范性文件中作出的具体规定，不得增设公民、法人或者其他组织的义务及限制公民、法人或者其他组织的合法权益。
第八条 法律、法规、规章已经明确规定的内容，规范性文件原则上不作重复规定。规范性文件的用语应当准确、简洁；条文内容应当明确、具体，具有可操作性。
第二章 规范性文件的制定
第九条 制定机关应当对拟制定规范性文件的必要性和可行性进行调研论证。
第十条 制定规范性文件过程中应当采取书面征求意见或者召开座谈会、论证会、听证会等形式听取公民、法人或者其他组织的意见。
第十一条 政府规范性文件可以由政府有关部门或政府法制机构起草，部门规范性文件可以由其内设的相关业务机构或法制机构负责起草。必要时可以邀请或委托相关专家、研究机构起草。
第十二条 规范性文件内容涉及其他相关部门职责的，起草部门应当征求其他部门的意见，有必要的可以联合起草。
相关部门对规范性文件内容提出重大分歧意见的，起草部门应当进行协调。
对重大分歧意见的协调和处理情况，应当在起草说明中载明。
第十三条 部门规范性文件，应当由起草部门负责法制工作的机构统一审核修改，经部门领导集体讨论通过后，形成送审稿，在发布之前送本级人民政府法制机构进行合法性审查。
未经人民政府法制机构审查同意的部门规范性文件不得发布。
第十四条 部门规范性文件报送审查时，应当提交下列材料：
（一）送审的公函；
（二）规范性文件草案；
（三）起草规范性文件的说明；
（四）起草规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；
（五）征求意见的有关材料。
第十五条 对部门规范性文件送审稿，人民政府法制机构应当在受理之日起10个工作日内审查完毕，并将审查意见书面通知送审部门。政府法制机构未在规定期限内提出书面审查意见的，视为审查同意。
提交的材料不符合第十四条规定的，政府法制机构可以要求送审部门在指定的期限内补充有关材料。政府法制机构的受理时间自材料补充齐全之日起计算。
争议较大、内容复杂或涉及其他重大复杂问题需进行论证的，论证时间不包含在审查期限内。
第十六条 部门规范性文件有下列情形之一的，政府法制机构应当提出不予同意、补充修改或暂缓制定的意见，退回起草部门：
（一）制定规范性文件的基本条件尚不成熟的；
（二）超越制定机关的法定职权范围的；
（三）文件主要内容违背法律、法规、规章、国家政策以及上级行政机关的命令和决定的；
（四）没有征求意见以及未与有关部门对重大分歧意见进行协调的。
第十七条 送审部门应当按照政府法制机构的审查意见对部门规范性文件送审稿进行处理。
送审部门对政府法制机构的审查意见有异议的，可以自接到政府法制机构的书面审查意见之日起10个工作日内以书面形式提出异议，说明理由，提请本级人民政府协调解决。
第十八条 政府规范性文件，在正式发布之前应当由政府法制机构审核。政府法制机构对政府规范性文件审核后，应当出具书面意见报送本级人民政府。
第十九条 除程序性规定、技术性规范和实施法律、法规、规章的规定外，规范性文件有效期一般不得超过5年。
本办法施行前制定的规范性文件，应当按照本办法规定进行清理。
第二十条 规范性文件有效期届满后需要继续实施的，应当在有效期届满前6个月对文件实施情况进行评估。经评估，规范性文件内容不需要修改的，制定机关应当发布继续实施该文件的决定；规范性文件内容需要修改的，根据评估情况修订。
政府规范性文件由实施机关进行评估，部门规范性文件由制定机关进行评估。政府规范性文件有两个或者两个以上实施机关的，由主要实施机关进行评估。主要实施机关进行评估时，应当征求其他实施机关的意见。
第二十一条 规范性文件应当向社会公开发布。未向社会公布的，不得作为行政管理的依据。
市人民政府的规范性文件应当在政府公报和政府信息公众网上公布，重要的规范性文件还应在本行政区域内公开发行的报纸上公布。其他规范性文件应当在本级政府或者本部门信息公众网上公布。
第二十二条 规范性文件应当自发布之日起30日后施行。因保障国家安全、重大公共利益或其他特殊原因需要立即施行的，可以自发布之日起施行。
第三章 规范性文件备案
第二十三条 制定机关应当自规范性文件发布之日起30日内报送备案。制定机关为多个政府部门的，由起草部门报送备案。
政府规范性文件报送上一级人民政府备案；部门规范性文件报送本级人民政府备案。
第二十四条 规范性文件备案，应当提交下列材料：
（一）规范性文件备案报告１份；
（二）规范性文件正式文本5份、电子文本１份；
（三）制定规范性文件的起草说明１份；
（四）制定规范性文件所依据的法律、法规、规章、国家政策、上级行政机关的命令和决定及其他有关资料；
（五）制定机关法制机构的审核意见。
第二十五条 报送规范性文件备案，备案材料齐全的，政府法制机构予以备案审查。报送备案材料不全的，不予备案审查。
审查规范性文件时，需要制定机关提供相关材料或者说明有关情况的，制定机关应当在接到通知后7日内报送材料或者说明情况。
第二十六条 备案审查过程中发现报送备案的部门规范性文件未按原审查意见进行处理，或下级政府规范性文件存在违法或者不当情形的，政府法制机构应当向制定机关提出修改或者撤销的意见。
制定机关应当在接到处理意见之日起10个工作日内自行改正，并将处理情况报政府法制机构。逾期不改正的，政府法制机构应当报请本级人民政府予以纠正或者撤销。
第二十七条 制定机关接到公民、法人或者其他组织对本机关制定的规范性文件提出质疑或者修改建议的，应当予以核实;规范性文件确有违法或不当的，制定机关应当自行改正或者撤销。
政府法制机构接到公民、法人或者其他组织举报有关规范性文件存在问题的，转送制定机关核实处理，制定机关应当在10日内回复处理结果；必要时，政府法制机构可直接审查处理。
第二十八条 政府法制机构应当建立规范性文件数据库，向社会公布经审查予以备案的规范性文件目录。
第四章 监督检查
第二十九条 市人民政府法制机构负责对市政府部门、区县人民政府规范性文件的制定和备案情况进行监督检查。
区县人民政府法制机构负责对本区县政府部门及乡（镇）人民政府规范性文件的制定和备案情况进行监督检查。
第三十条 违反本办法制定规范性文件，产生严重不良后果的，政府法制机构可以建议本级人民政府或监察机关依法追究其主要负责人和直接责任人员的行政责任。
第三十一条 制定机关应当按照规定对规范性文件进行清理，发现规范性文件与法律、法规、规章和国家有关方针政策规定不一致的，应当及时修改或废止。
第三十二条 政府法制机构未按本办法规定对规范性文件进行审核、备案及审查，或者对发现的问题不予纠正的，由本级人民政府责令其限期改正，给予通报批评；情节严重、造成不良后果的，对其负责人和直接责任人依法给予行政处分。
第五章 附 则
第三十三条 本办法自2008年3月10日起施行。
论债转股市实施中的法律平衡
樊晓周
摘 要 改革开放过程中，国有企业社会负担过重、负债率过高，国有银行不良资产比率增高，严重影响中国经济的发展。国家从1999年开始实施“债转股”以期解决这一问题。几年来，债转股的实施取得了较好的成绩，但同时也出现了很多的法律问题，比如国有企业、国有商业银行与金融资产管理公司之间权利义务不对称，金融资产管理公司债转股过程中产生了各种各样的法律障碍，国家行政干预过度等等。作者首先提出金融资产管理公司应该有其独立的市场法人主体地位。接着，主要从法律上的权利与义务平衡机制的角度来分析债转股过程中的金融资产管理公司与国有企业、国有商业银行、国家之间现存的法律关系，指出：问题的根本原因在于国家、国有企业、国有商业银行与金融资产管理公司之间的法律权利与义务失去平衡。据此，建议进一步完善各主体自身的制度建设的同时，对各主体之间的法律权利与义务关系进行重新调整，促进债转股的顺利实施。并设想金融资产管理公司退出市场后，建立国家、国有企业、国有商业银行之间稳定、健康、高效的权利义务的三角平衡模式，不断提高中国经济的整体竞争力。
关键词： 债转股，金融资产管理公司，法律平衡
前 言
我国的国企改革已历经20年左右，从1980年进行的城市经济体制改革，以提高企业活力，放权让利为核心的早期试点，到农村联产承包责任制在企业的普遍推行；1984年开始的企业股份制理论和实践的积极探索，1999年实施债转股，都是为了让国有企业真正成为自主经营、自负盈亏、自我发展、自我约束的独立市场主体，在日益激烈的国内国际市场上提高竞争力。
随着国有企业体制的转换、产业结构的调整，一些深层次的矛盾不断暴露：长期的企业所有者虚置、权责不明、粗放型经营等问题。国有企业改革20年来，占用了国家70%的信用贷款、80%的国内最好劳动力，目前却只能提供占GDP的30%的产出。（蒋思平，论债转股的风险与防范，《武汉金融高等专科学校学报》，2000.04）从资产负债率上来看，1980年为18.7%，1993年为67.5%，1994年为70%，其中流动性资产负债率高达95.6%。（李克明 李金华，债转股的法律障碍分析，《安徽大学学报》（社科版）2001.11）即便是我国1994年确定的100家现代企业制度试点企业，资产负债率也从1980年的30%升到1985年的40%直到1990年的60%，到1994年则高达75%以上。（刘存绪，国有企业债转股的风险及风险防范，《四川师范大学学报》（社科版）2000.09）过高的负债使国有企业的发展举步维艰，进而影响整个国有企业、国有银行改革目标的实现，也给国家财政负担带来潜在危机，危及整个国家经济的可持续发展。
国有企业的高负债、低效益使得银行债权难以实现，加上银行本身风险防范意识淡薄，形成高额的不良资产，据有关资料统计，1996年，国有四大商业银行的不良信贷资产比例为20%—25%，若按25%计算，高达12000亿元。而同年，国有四大商业银行的所有者权益与呆帐准备金合计仅仅3200亿元。（徐兆宏，债转股的法律问题，《甘肃政法成人教育学院学报》，2000.10）和国际通行银行呆账安全标准（6%—7%）相比，已经严重超过警戒线。虽然1997年东南亚金融危机时，我国金融系统幸免，但不能否认潜伏着巨大的危机。与此同时，国有企业状况不断恶化，信用体制下滑，银行的风险防范措施不力，不良信贷资产还在不断累加。这种状况使国有商业银行的生存和发展受到严重威胁，同时对存款人的利益以及整个社会信用体系都形成负面影响。
2000年，中国成为WTO种的成员国，向国际市场进一步开放。无论是国有企业还是国有商业银行，目前的经营状况和管理制度都面临着前所未有的冲击。不解决这些问题，我国的经济发展不仅难以应付挑战，抢占机遇，而且面临严重的金融、财政、经济等各方面的威胁，综合国力的提高、民族的富强只能是纸上谈兵了。
本文欲从债转股实施中，国家、国有企业、国有四大商业银行、和金融资产管理公司（Asset Management Corporation, 以下简称AMC）四者之间权利义务分配是否平衡的法律角度出发，分析债转股过程中各种法律风险、法律障碍等问题出现或者可能出现的原因。并根据分析结论，建议更为合理、有效、平衡、稳定的收益与风险、权利（权力）与义务（责任）的法律平衡机制。希望对债转股理论研究和现实实践有所贡献。
第一章 债转股的实施现状
第一节 债转股的特定含义、目的及程序
债转股的本意是债权人将对债务人所享有的债权依法转变为对债务人的股权投资行为。显然，这与我国目前实施的债转股的意义相去甚远。首先，我国的“债转股”不是债权到股权的直接转变，而把债权转让给第三人——AMC，再由AMC把所获债权转变为对债务人的股权。其次，我国的债转股有特定的范围，债务人只限于部分国有企业，债权只限于国有四大商业银行的不良债权。再次，我国债转股有特定的历史使命（即债转股的目的）和阶段性（完成不良资产的盘活即结束）。所以我国的“债转股”有特定的含义：“为解决国有企业债务过高，国有商业银行不良资产过多，通过国有企业和国有商业银行现代化企业制度改革，由国家组建AMC，依法收购国有商业银行的部分不良债权，将其转化为企业股权的一种改革手段。是狭义上的间接性的政策性债转股。”(安 丽， “债转股”的法律思考，《江汉论坛》，2002.10)
从现实问题分析，债转股主要为了解决两个问题，一是减轻国有企业沉重的债务负担并促进现代企业制度的建立，提高国有企业的竞争力；二是剥离并通过多种手段盘活国有商业银行的不良资产，提高银行的金融质量和信誉，防范金融风险。（张国红，债转股的风险于对策，《政法学刊》，2002.09）并借此解决政府财政吃紧的状况，从整体上促进中国经济的良性发展。
债转股的实施过程大致如下：第一，由国家出资建立AMC，并确定其运转机制；第二，由国家经贸委等推荐债转股企业名单并由AMC审核确认；第三，银行将转股企业的指定债权转让为AMC，第四，AMC将所持债权转化为企业股权对非股份制企业进行股份化改制；（蒋大兴，论债转股的法律困惑及其立法政策，《法学》2000.07）第五，AMC通过股权分红或者通过各种途径实现股权变现，实现不良资产的盘活。通过这样的程序，在完成国家确定的债转股目的后退出市场。
第二节 已经取得的成果
根据债转股的目的、程序和已有政策法律规定，1994年4月20日，经国务院和中国人民银行批准，第一家金融资产管理公司——信达金融资产管理公司成立。随后，东方、长城、华融金融资产管理公司也相继成立，分别负责处理中国建设银行、中国银行、中国农业银行、中国工商银行的不良信贷资产。同年9月2日，信达首次与北京水泥厂达成债转股协议。该方案实施后，北京水泥厂当年实现利润2000万元，企业负债率从80.1%下降到32.4%，进行了规范化股份公司重组，走上良性发展道路。(刘慧勇、赵克义、李艳锋，《债转股理论政策与运作》，中国物价出版社，200.3版，第61页)2000年11月1日国务院颁布了《金融资产管理公司条例》（以下简称《条例》）。截止2001年6月，国家经贸委向各资产管理公司共推荐债转股企业601家，已经与AMC签订“债转股”正式协议的有504家，其中盈利的企业有439家，占总数的87.1%，盈利较大的企业92家。平均资产负债率由原来的68.68%下降为45.62%。(邵书怀，对“债转股”问题的冷思考，《江苏商论》2001.01)在这一过程中，相关部门配合颁发了数量众多的法规和政策文件，促进债转股的顺利实施。
第三节 目前存在的主要障碍
但是，在这一过程中，由于债转股法律设计的不成熟，企业和银行制度的滞后，各主体之间权利义务的不明确状态，以及政府过多的行政干预等问题，使得债转股实施过程中出现很多的法律风险和法律障碍。例如，债权的硬约束变成股权的软约束，而同时AMC的股东权利却不能实现；容易导致企业的败德行为；AMC的义务过多而权利没有保障，约束机制不健全，容易导致AMC的逃避责任简单处理等不负责任行为；银行受益多而代价小，容易产生依赖和推委责任的心理。同时，债权投资的合法性问题、资产管理公司的投资额最高限度问题、最高抵押额合同的转让、国有股和法人股的流通问题等各种法律问题没有很好地解决，社会保障体系以及相应法律缺失、证券市场不成熟等等。这些问题的存在严重的影响债转股的目标的实现。(彭真明、何建华，债转股法律障碍分析，《武汉科技大学学报》（社科版），2002.03)
第二章 AMC的法律地位分析
第一节 设立AMC的必要性
改革开放以后，我国逐步向市场经济体制转变，国有企业、国有银行应该逐步被推向市场。成为独立的市场主体。 而国家则退出对企业、银行的直接控制，利用政策、财政、金融等手段对市场进行宏观指导。并基于提供良好的市场环境和服务设施，对主体收取税收。国家在经济上和国有企业、国有银行彼此独立又相互依存。在这种转型过程中，国有企业、国有银行、和国家之间最理想的模式应该是稳定的三角平衡，实现三赢。。
但是在事实上，国有企业并不能自主决策、自主经营而受到各个部门不同程度的干涉，同时承担着相当繁重的社会责任；经营责任不明确，损失最后还是转嫁给国家财政，所以，国有企业根本没有成为自主经营、自负盈亏的独立市场主体。国有商业银行部分业务并不是根据放贷企业自身的经营能力、资产状况和信誉状况结合银行自身的利益由银行自主决定，同样受到各级政府部门的这样那样的指示、命令。同时管理体制、风险防范体制、以及各级人员的权责都不明确，造成大量不良资产而无人负责。国有企业和国有银行之间，也没有做到相互独立，各自以自己的利益最大化原则进行市场经营。企业和银行之间的借贷关系上权责不明确，相互推诿，最后损失全部留给国家解决。
这种权利与责任的不明确界定使得国有企业、国有商业银行和国家之间权利和义务失衡，原有的三角平衡模式形同虚设：企业负担过重、负债率极高；银行不良资产巨大，潜伏金融风险；国家财政吃紧，力不能支。三方面都不堪重负，在本系统内部的三条关系通道堵塞的情况下，很难化解这个问题。
所以，债转股中，AMC作为一个中间分担者出现，为国家、国有企业、国有商业银行，开辟另外一条临时通道，分担三者之间的负担，化解矛盾，形象一种新的临时平衡。但其最终目的在于解决国家、国有企业、国有商业银行现存问题，并促成一种新的权利义务明确、平衡、稳定、高效的三角结构模型。
第二节 AMC法律地位分析
AMC是债转股的载体，也是债转股得以成功的关键所在，AMC与国有企业、国有商业银行、国家三者之间在债转股过程中建立何种关系，取决于AMC在市场中的法律地位。理论界对于AMC的法律地位的认识大致有三种：一种是行政主体，二是政策性金融机构，三是独立的市场法人（亦称非银行金融机构）。(彭真明 文杰，析金融资产管理公司的法律定性，《经济法学、劳动法学》2002.02)我们比较赞成第三种观点，原因在于两个方面：
一是历史原因，国有企业居高不下的负债率和国有商业银行大量不良资产的形成本身就和我国长期以来政企不分、产权不明、权责混乱导致的国有企业和国有商业银行缺乏独立的市场主体地位的情况密切相关。AMC如果不能脱离行政机构的性质或者政策性机构的性质，那么政企分开、权责分明的现代企业制度的建立，就会受到阻碍，起不到债转股促进国有企业和国有商业银行改革的真正效果。
二是现实需要，AMC作为债转股的关键，是在国有企业、国有商业银行与国家之间原有的三角平衡关系瘫痪的情况下出现的另一条通道接点，只有独立于三者之外，才可能比较客观、公正地重新平衡三者之间的关系，使不良债权盘活，金融风险化解，国有企业和国有商业银行制度不断完善。否则，陷入任何一方，不仅不能解决原有的问题，而且有可能导致AMC目的的落空和更多资源的浪费，形成更大的潜在风险。
从制度上来看，人民银行、财政部、证监会《关于组建中国信达资产关系公司的意见》中第一条规定：信达公司是具有独立法人资格的国有独资企业，主要任务是：收购、管理、处置建设银行剥离的不良资产，以最大限度保全资产、减少损失为主要经营目标。(人民银行、财政部、证监会，《关于组建中国信达资产关系公司的意见》1999.04.02)
另外，关于AMC的政策性使命问题，并不影响它本身的性质，因为任何市场法人都是为了实现股东的利益和目的而存在的，国家作为AMC的唯一投资主体，当然也是为了实现自己一定的市场目的（比如处理不良资产的目的），只要所有权和经营权分开，符合市场规则就无可非议。
综上，AMC应该作为一个独立是市场法人主体出现，在与国有企业、国有行业银行的关系上，无疑应该完全遵守市场规律和市场原则，才可能有比健康高效的运转。
第三章 债转股实施中各主体之间的法律失衡分析
一项政策或者法律本身反映的是一种经济关系，同时又制约着经济的发展。如果政策或者法律上的权利（权力）义务（责任）关系分配失衡，或者权责不明确，不能合理平衡规范经济上的收益与风险。那么该政策或者法律背后的经济关系混乱必然导致设计目的的落空，或者至少不能达到预期目的。
目前，国有企业在实施债转股过程中出现的各种风险和障碍使得债转股处处受阻，根本上是由于国家、国有企业、国有商业银行、和AMC之间的权利义务机制上失去平衡。
