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文化部关于印发《文化艺术品出国和来华展览管理细则》的通知

作者:法律资料网 时间:2024-07-06 05:01:25  浏览:8566   来源:法律资料网
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文化部关于印发《文化艺术品出国和来华展览管理细则》的通知

文化部


文化部关于印发《文化艺术品出国和来华展览管理细则》的通知
1993年10月12日,文化部

各省、自治区、直辖市及计划单列市文化厅(局),各驻外使领馆文化处(组),本部各司局、各直属单位:
现将《文化艺术品出国和来华展览管理细则》印发给你们,请遵照执行。

附:文化艺术品出国和来华展览管理细则
一、为加强对文化艺术品出国(含出境,下同)和来华(含港、澳地区来内地,下同)展览事宜的归口管理,促进文化艺术事业的繁荣与发展,根据《文化部关于全国对外文化交流工作归口管理办法》(以下简称《归口管理办法》),特制订本管理细则。
二、文化部归口管理的文化艺术品出国和来华展览的范围包括:
(一)根据我国与外国政府间文化合作协定、文化交流执行计划和项目计划规定互办的文化艺术品展览;
(二)我国与外国政府间,内地与港、澳以及民间组织间根据友好协商出国或来华举办的计划外的文化艺术品展览,其中包括无偿展览、有偿展览和兼有部分展品销售的展览(以下简称“展销”)。
三、所有出国和来华的文化艺术品展览项目,都要根据《归口管理办法》第三项“审批权限的划分”第(一)至第(五)的规定报批。
四、各省、自治区、直辖市文化厅、局是分级负责归口管理的一级部门。
五、由于有偿展览和展销具有以文补文性质,文化部所辖对外展览机构和经文化部认定的各省、自治区、直辖市文化厅、局所辖以民间名义对外的展览机构,可以作为出国或来华有偿展览和展销的承办单位。承办单位负责经办业经批准的项目派出或接待具体事宜,受主办单位委托对外进行联系和商签合同等事宜。
六、中央和国家机关各部委、各大军事单位、各全国性人民团体可以主办或承办本部门业经批准的第二条第(一)类的展览项目和第(二)类中的无偿展览项目。
七、主办单位举办第二条第(一)类的展览项目和第(二)类中的无偿展览项目的报批内容应包括:展览名称、展览内容及展品数量、展品价值、送展单位、展品作者及其简历、展出时间、地点、随展人员及接待办法等;举办有偿展览和展销项目的报批内容,除以上各点外还应包括:展品价格、保险金额、酬金数额、运输办法、售款分成比例、付款方式、违约索赔等。与外方签订的意向书亦随报批件上报。
八、出展和来展的文化艺术品由主办单位负责审查。出展的项目需保证艺术质量,弘扬我国优秀的民族传统文化,体现我国社会主义文化艺术的水平。对来展的项目,要根据国务院办公厅转发的文化部《关于加强引进外国艺术表演和艺术展览管理的意见》(国办发〔1992〕37号)的精神审查和处理。
九、出国举办有偿展览和展销实行自负盈亏。其资金筹措、收入分配和管理原则如下:
(一)办展费用,包括征集展品、包装、运输、保险、租用展厅、随展人员费用等,均由承办单位负责商外方和国内有关单位提出费用承担方案,按规定程序报批。
(二)我随展人员的服装补助费和在国外期间的个人零用费,按国家规定的临时出国人员待遇标准执行。若外方支付给随展人员的费用高于我国规定的标准,其超出标准的部分作为办展的国外收入。
(三)办展的外汇净收入(包括酬金、零用费、录像酬金、展品出售所得等),纳入承办单位的预算外收入管理使用。
十、外国来华举办有偿展览和展销时,我方承办单位所获收入,应冲销接待、场租、广告、运输、保险等项费用。其净收入,纳入承办单位的预算外收入管理使用。
十一、举办第九、十条所述展览的外汇收入应由承办部门向中国银行结汇,按有关规定办理外汇留成手续。留成额度需按外汇管理有关规定进行管理使用。
十二、文物品出展和来展的管理细则,由文物主管部门根据《归口管理办法》并参照本管理细则另行制订。
十三、本管理细则自颁布之日起施行,1990年8月发布的文化部《文化艺术品出国(境)和来华展览管理办法》(文外发〔1990〕99号)同时废止。
十四、本细则由文化部负责解释。


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法治进化是生物进化的又一次偶合吗?
邓宝杰
(北京农学院 政法系203813班 北京102206)

摘要:本文从生物进化入手,先以一种独特的视角洞见到法治进化很可能是生物进化的一种偶合。而后,又论述了生物进化论影响下的两个不同法学观点对法治的不同认识。最后,分别从三个方面阐述了法治内涵应有的相应理论。
关键词:生物进化;法治进化

The rule of law theory of development has an accident with the organism theory of evolution?
DENG Bao-jie
   (Beijing Agricultural college 203813 ,Beijing 102206 China)

Abstract : This essay began with organism theory of evolution .It first introduced a special vision that maybe the rule of law theory of development has an accident with the organism theory of evolution. Then it discussed that two different notions of law how to view the rule of law with the affection of organism theory of evolution. At last, it discussed the relative theory about content of rule of law from three facet.
key words: The organism theory of evolution ,The rule of law theory of development
  
在学习生物进化理论以及考察其起源发展历史进路的过程中,笔者惊奇的发现生物进化与法治的进化发展似乎同出一辙,它们二者虽然分属不同的领域却在某种层面上存在着惊人的相似之处。这便使得笔者产生了一些相关的断想,而普里高津教授耗散结构以及自组织理论的提出又好像是赋予了我们一种去这样断想的可能性。另外,当我们从法治内涵本身的建构出发来反思的时候,也足以使我们认识到这样一种思考的必要性。这便不难使我们得出法治的进化发展,作为一种社会现象,其本质上也同生物进化一样,具有耗散结构的特征。那么,法治发展在我们看来似乎也就不再是那样的玄妙,而变通为可以有一定之规的想象和可以在一定范围内的预计。
1.一种不无意义的断想;
如果让我们仔细考察比较一下生物进化的起源和发展与法治的发源和进路,我们就不难看到这其中的某种相似性和同构性。按照普里高津教授自组织及其耗散结构的理论,法治现象和生物进化一样的属于一种处于不平衡态的复杂的开放系统,它一样的同外界进行着不断的物质更新和能量交换。生物进化属于耗散结构,这已经是不争的事实。那么,法治发展是不是也是这样的呢?如果答案是肯定的话,我们便可以有一种不无意义的断想:法治的发展乃是一种另类意义上的进化——法治进化。
让我们继续随着思想的鸿沟去考察一下我们以上断想的合理成分。我们知道,我们周围的宏观世界并不是全然的无序和不可预测的,相反它的表现更常常给我们一种现象的一致性和模式性。如日月运行这种一般不可改变的自然现象,四季变化、昼夜交替这些自然现象在一定的范围内,也是有秩序的。再如水冷却到一定的温度后就会变为固体的形态,加热以后又会变为水蒸气。这都说明自然现象是合乎其一定的自然法则的,但又有可能受到种种例外的或者有序运动中断的影响。而社会和自然乃是人类科学的两个方面,也是宇宙被人为区分的两个部分。既然自然已经得以证明是这样的,那么说社会是这样的肯定也有一定的道理。法律是社会的东西,可以这么说,法律有一部分是同化于宇宙大全的,也同时属于全人类的,它们不可改变。还有一些看起来杂乱无章,但是在一定的社会环境里却又会表现得有秩序起来。同时,法律的统治它也并不排除像自然界那样的扰乱正常秩序的灾变性事件的发生。比如,国家间战争的爆发等。

2.生物进化论对法学的影响;
2.1斯宾塞的法律进化理论.
赫伯特.斯宾塞(Herbert Spencer,1820-1903)是英国一位著名的哲学家和社会学家。在查尔斯.达尔文《物种起源》一书的强烈影响下,他创立了一种有关法律、正义和社会的进化理论。斯宾塞认为,文明和法律乃是生物和有机体进化的结果,而生存竞争、自然选择和“适者生存”则是这一进化过程的主要决定因素。他认为,进化表现在分化、个体化和日益增多的劳动分工中。根据他的学说,文明是社会生活从简单的形式到较为复杂的形式、从原来的同质(homogeneity)到最终的异质(heterogeneity)这样一种渐进的过程。他把这种文明的形态划分为两个主要的阶段:第一个阶段,是原始的或者军事的社会形态,其特点是以战争、强制和身份作为规范社会的手段。第二个阶段,是较高的或者工业的社会形态,其特点是以和平、自由和契约作为支配因素。
斯宾塞认为,社会发展的第二个阶段的标志是,增加对政府的职能的限制,以增进个人自由。政府的活动领域被限制在执行契约和对当事人双方提供保护的范围内。斯宾塞反对各种形式的社会立法和集体管制,并且认为他们是对自然选择法则的不正当干涉,而在文明的高级阶段,自然选择之法应具有无上的权威。他甚至憎恶国家的任何的社会活动,反对公共教育、公共通讯、公共医院、国家货币、以及由政府管理执行的邮政制度和扶贫法。
斯宾塞的正义概念是以自由观念为核心并由两种要素构成的。他论辩说,正义的利己要素要求每个人从其本性和能力中获得最大的利益;正义的利他要素则要求人们意识到,具有相同要求的他人必然会对行使自由设定限制。而这两种要素的结合,就产生了“平等自由”的法则。斯宾塞将该法则表达如下:“每个人都有为所欲为的自由,只要他不侵犯任何他人所享有的平等的自由”。换言之,正义在他看来就是每个人的自由只受任何他人所享有的相同自由的限制。这一“平等自由”的法则,清楚地表达了一种与个人主义和自由放任时期相适应的正义观念。这种观念的必然结果,就是对斯宾塞称之为“权利”的特定自由加以限制和规定。其中包括人身不受侵害的权利、运用光和空气的权利、财产权和契约交易自由权、信仰和崇拜自由的权利、言论和出版自由的权利等。需要指出的是,斯宾塞所信奉的强势个人主义使得他认为只有国家才能保证和行使的社会权利并不具有“权利”的性质。他甚至不愿意承认每个公民所享有的自由选举的政治权利为“权利”。在他看来,工业社会最好的宪政乃是一种代表群体利益而非代表个人的制度。一言以蔽之,由于他对自由放任主义的信奉,使得他对多数的统治所具有的政治后果深感担忧。
2.2马克思主义的法律理论.
众所周知,生物进化论、黑格尔的辩证法和细胞学说是马克思主义形成的科学基础。而马克思主义的法律理论更是对我们社会主义国家的法理学产生了深刻的影响,甚至可以说是我们的法律之根本原理。
法律等上层建筑是经济状况的反映的观点,乃是卡尔.马克思和弗里德里希.恩格斯辩证唯物主义理论中一个不可或缺的重要部分。根据这种理论,任何特定时代的政治、社会、宗教和文化制度都是由当时存在的生产制度决定的,并且构成了建立在这种经济基础之上的“上层建筑”。法律被当然的认为是上层建筑中的一部分,因此,法律的形式、内容和概念工具都是经济发展的反映。
根据这种观点,似乎给人一种错觉,认为法律只是经济的一种功能,而其本身则难以独立的存在。然而,恩格斯却在他晚年的一些书信中对这种观点做出了相应的修改和解释。他说,经济因素并非社会发展的全部的和唯一的因素。上层建筑中的各个组成部分——包括法律的规范和制度都会对经济基础产生相应的反作用,并且在一定的限度内还可以更改经济基础。但是,在对社会发展起作用的各种力量的互动过程中,经济需要却始终是决定性的因素。正如恩格斯所言:“经济关系归根到底仍是具有决定意义的关系,它们构成了一条贯穿于全部发展进程并仅依据其自身便能使我们理解这个发展进程的红线”。同马克思的法律进化理论具有广泛联系的第二个重要原则乃是将法律视为一种进行阶级统治的工具。形成这种法律观的基础和出发点大概是马克思《共产党宣言》里的那一段经典的评语,它也因此而常常被法学家们所征引。马克思对当时的资产阶级说,“你们的法学不过是被纳入适用于所有人的法律之中的你们这个阶级的意志,而这种意志的基本性质和方向则是由你们这个阶级赖以存在的经济生活状况决定的。”需要我们注意的是,上面那段文字只不过表明了资产阶级社会的法律是阶级意志的体现而已,而不是什么对法律的性质所做的一般性评价。就其本身而言,这段文字似乎也并不包括那样的一种指控,即统治阶级的意志始终是以一种损害非统治阶级利益的方法来加以行使的。恩格斯也曾经明确的驳斥了这样的说法,他指出:“很少有一部法典是率直地、十足地、纯粹地表示其法乃是一个阶级的统治的。”
实际上,阶级统治的法律观并非源于马克思或恩格斯的观点,而是后来苏联学者对马克思理论所做的教条式的增改而已。这一点在学者P.I.斯图其卡的论著中最为明显的得以表露出来。这种观点发展到后来,当赫鲁晓夫宣布苏联已经成为全民国家(the state of all people)的时候,所谓的无产阶级专政的理论一下子失去了其原来的重大意义。套用当时苏联两位专家的话说,“在我国,随着无产阶级专政概念的放弃,苏联法律就不再是工人阶级领导下的广大劳动群众的意志体现,而是全体人民的统一的意志的体现。”颇为好笑的是,看似这么合理的一个观点竟然在正统马克思主义的原著中很难找到支持,而必须到被社会主义者广泛认为是“资产阶级”的哲学家的让.雅克.卢梭的学说中去寻找其理论根源。这一悖论便是使苏联形成“修正主义”错误的形式。

3.法治进化概述;
当我们作了前面的充分的思考和历史的考察以后,便似乎更有必要来明确一下法治进化的相关内容是什么了。我们在法治进路上最大的悲哀,莫过于整日高呼要努力建设法治国家,而实不知其所称为何物了!
3.1法治概念本体的进化;
法治(rule of law)常联系于国家,无国家则无法治。法治国的概念根据通说乃起源于康德的一句名言,“国家是许多人以法律为依据的联合”。法治国,就其本意而言并不等于法制(rule by law)国,那显然是二战以前形成的错误观点。后者最多可以解释为有法律可依的、依法而治的国家,而前者的内涵则要宽泛的多。在现代,法治国家更是早已经被注入了新的含义。
在笔者看来,运用生物进化的视角,法治进化的状态或者法治化的状态,是法治在国家领域内和国家意义上的现实化。法治进化也必然同生物进化一样的包含着一种阶段式发展完善的递进结构,即法治进化的阶段或层次。
我们知道,人类早期的社会里是不存在法律的,甚至在很长的一段时期内也没有国家,当然也就不可能存在我们所谓的法治。那似乎是一个距离今天我们都很远的无法而治的社会,他们主要是依靠习惯来调整行为和人际关系的。但是那种无法而治的社会形态却并不值得我们向往,因为我们明白那毕竟是一种野蛮的原始社会形态。在那样的社会形态下,一旦原有的习惯不能够调整人际关系的时候,便又会运用野蛮的或者同态复仇的手段来加以弥补。这往往使得那些先天身体机能比较好的原始人类在社会竞争中占尽上风。
直到国家的出现,才使得法治的建设成为了一种可能。像生物进化理论一样,法治理论的提出,也并不是开始就被看好的,当时人们更多的是相信一种与之相对立的人治的理论法治与人治是相对立的两个概念。笔者不同意有学者所说的‘法治归结到底也无外是一种人治’的观点。“人治”中的人,并非是一般意义上的民众,而是那些拥有国家权力的人。而人治,更多的层面上就是在强调“权治”。也就是说,谁拥有国家权力谁就可以主宰那些没有权力的民众。这在本质上是与法治国家的理论冲突的。在法治国家里,任何人都必须服从于法律,只有也只能有法律才是最至高无上的权威。人治国家中有专制和非专制两种形式。法治不仅与专制的人治国家相对立,它也与非专制的人治国家是相对立的。
柏拉图认为,治理国家的最优形式应该是哲学家治国,或者是把国王训练成哲学家来治国。但他后来也自己否定了自己:“看来那两种最优的情形几乎都不可能实现的。那样的话,其次最好的形式就应该是依法而治了。到了亚里士多德的时候,他更加明确的提出了一脉相承的观点,即我们今天非常熟悉的:“良法+依良法而治”的经典公式。人们在之后的日子里开始重视健全法制,从而有了今天意义上的法制国家。
但法制国家并不是法律进化史上的高级阶段。我们追求的乃是建设法治国家和更高层次上的法治社会。它们是法治发展的相互连接的两个阶段,它们都是法治进化高级阶段的构成部分。二者相比,法治社会是最高的阶段,它已经几乎脱离了超个人强制力的干预。法治社会的形成,将是一种新型的法治,即它已经从法律的他律属性转向自律,用马克思的话预言,就是那样的社会“法律的目的已经由对人的统治转向了对物的管理。”
至于“法治社会”的发展进化阶段之后,人类是否会进入到回归无法而治的终极境界呢?在此,笔者不打算给以回答,也根本无法给出确定的回答。我们只能说,按照我们以上断想的合理顺延,也许的确存在那样的一种可能,也许还就是那样的一种无法而治的境界。但这问题于今天的我们,只能归结到哲学的范畴里的玄妙之境,因为无论怎样的假设那些东西都是我们今天所不可考证的。
3.2法治运作的自组织系统;
法治的运作,在某种意义上讲也是一种复杂的开放的自组织系统。它在法治国家的建设阶段主要是靠健全法制(主要指立法上)、依法行政(主要指行政上)、司法独立(主要指司法上)这“三架马车”来具体实行的。它们是法治运作的内在组织构成,对法治的发展起着决定性的作用。另外,作为现阶段我国法治的发展规划,还必须适当考虑进相关的市场经济、民主政治和理性意识文化等主要的法治发展的外在影响因素。由于自组织开放系统复杂性,使得这些外在的社会因素也能影响到法治的进化和发展。
法治进化要求健全法制。完备的法制是法治国家得以建立的必要条件之一。法制是指一国以法律制度为基础的,包括法律组织及其运行机制在内的法的整体。完备健全的法制,就首先表现在法律制度的类别齐全、规范系统无一遗漏。凡法律之所应调整,均已有恰当法律制度得以调整。而且各个法律制度之间相互衔接,有机协调;法律制度在执行、遵守、监督中的任何问题,均可以在现有的法律制度框架内得以解决。法制完备健全,还要求有相应的法律机构存在,立法机构、执法机构、司法机构、法律监督机构等应有尽有。法制的健全与完备,还要求法律机构与法律制度之间,法律机构内部之间存在一种共振协同机制和反馈调节机制,能够协同的运作和做出客观有效的反映,并且能够进行有效的自我修正与调节。中国是成文法国家,这要求我们必须更加的重视法律制度的建设和法制的完善健全。
法治进化要求依法行政。行政,是国家行使公共权力的主要方式,是国家对社会进行管理的根本途径。依法行政,就要求运用法律来制约行政权力。行政的工作内容最为丰富,与社会和民众的联系也最为普遍,具有连续性、主动性、及时性与灵活性等特点。即使在行政权最弱的国家,相对于本国的立法、司法等国家权力,还是十分重大的。因而,法治先要治权,而治权则先要从行政权下手。强调依法行政,就是对行政权力的法律制约。依法行政,一方面是要保证行政权力的正当行使不受阻挠,另一方面就是要坚决防止非法行政。只有这样,才能真正做到社会主义国家为民行政的根本要求。依法行政,并不是要降低国家行政管理的职能,而相反更要求行政机关及其官员具有必要的行政能力和法律素质。
法治进化要求司法独立。本来法治国家追求的应该是司法的公正,但在我国,司法的难以独立却成了司法公正的最大障碍。法院是听命于地方党政领导的,法官是听命于院长的,这种司法的行政化和法官的官僚化就是最根本的错误,然而,我们现在早已经都习以为常于这样的布局和设置了。党政联席会议上,法院院长俨然是书记、市长眼里的一个下属局级单位而已。而政法委书记这一职务的设立就更加的另人难以想象,政法委书记可以管理本辖区的公、检、法三家。可是这三家单位根本就不应该是同一性质的国家机关,他们之间也不是什么亲密的“兄弟关系”,法律赋予他们更多的应该是互相监督的职能更胜于协作!另外,地方法院的财政和人事关系也牢牢的握在行政机关的手里。试问这样的机制,法院及其法官怎么独立审判?出那么多冤假错案还有什么新鲜?
3.3法治发展中的灾变性事件.
深刻反思我国走过的以及现有的法治进路,问题颇多。影响最大的两个问题,笔者以为,一个是以党代政的问题,另一个就是行政权独大的问题。这样的两个问题,虽然有一定的尖锐性,但却是两个对中国法治进路影响最大的绊脚石。我们如果不能及时的加以制止,并做出合理有效的改进,它们就很可能会给中国法治的进化带来灾变性的事件!
以党代政的一言堂,是人治的糟粕,为法治所不容。长期以来,党政一把手的制度使我们都似乎已经习惯于党领导一切的原则了。但党领导一切,决不等于党可以决定一切。即使我们知道共产党是代表着广大人民的根本利益的,但由于其自身毕竟只是人民中的一部分因而其视角也势必带有一定的有限性。相信并且拥护党的领导,这没有意见,但是如果认为党可以凭借为着人民谋利益的目标去大肆的包揽决定一切公共事物就大错而特错了,那种一言堂绝对是人治的糟粕,也必然为法治所不容!作为共产党员,我们就更有必要清醒的认识到这一点,不断的提醒自己。决不能把党和人民的信任当作换取自己扶上贪污腐败温床的踏脚石。
行政权利的极度膨胀,无疑乃是对法治建设的破坏。法治必然要求限制权力,而限制权力最有效的制度设计就是分权而治。对行政权力来说,就更是如此。我国有几千年的行政独裁的制度惯性,因此限制权力似乎也更为困难一些。笔者以为,限制权力的关键还是应从制度的建立完善及公务员素质的普遍提高为着手点更为妥当。只有公务员真的当自己是人民的仆人和国家机器的管理者的时候,他们才能懂得权力的属性。当然,这又有赖于理性意识的普遍建立和法律教育的不断深化和普及。因此可见,那也决不是一朝一夕之功。需要我们运用系统的、综合的方法来加以解决。


关于农村新增人口土地调整纠纷不属于行政案件的几点思考

[摘要] 对于农村新增人口土地承包调整纠纷,某些人民法院将此类纠纷案件作为行政案件审理,认为村委会是法律、法规授权的行政主体,新增人口要求分地,对村委会享有一种程序性诉权应予保护,笔者认为法院将此类纠纷纳入行政案件予以受理并判决属适用法律错误,不符合中央有关农村土地承包政策的要求。农村新增人口承包土地的权利,在土地发包时,应得到平等的土地分配,而在承包期内,则受到法律和政策上的限制。
关键词:新增人口 行政案件 大稳定 小调整 村民自治
增人不增地 减人不减地

对于农村新增人口土地承包调整纠纷,某些人民法院以村委会作为被告,新增人口作为原告,将此类纠纷案件作为行政案件审理,并判决村委会对新增人口要求承包地的事项,限期履行召集村民大会研究的程序性职责;并对新增人口因没有承包地由村委会承担相应的行政赔偿责任。判决认为,依据《土地管理法》第十条规定:“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理”。村委会是法律、法规授权的行政主体,新增人口要求分地,对村委会享有一种程序性诉权应予保护,村委会应当提交村民大会研究。根据法院的有关行政诉讼案件的情况统计,此类案件在全省乃至全国都有一定的普遍性。笔者认为法院将此类纠纷纳入行政案件予以受理并判决属适用法律错误,不符合中央有关农村土地承包政策的要求。
一、农村新增人口土地承包权利的法律保护
《中华人民共和国农村土地承包法》和中央关于稳定完善农村土地承包关系的一系列政策,是解决农村土地承包纠纷的根本依据。〈农村土地承包法〉第三条规定, 国家实行农村土地承包经营制度。农村土地承包采取农村集体经济组织内部的家庭承包方式,不宜采取家庭承包方式的荒山、荒沟、荒丘、荒滩等农村土地,可以采取招标、拍卖、公开协商等方式承包。第四条规定,国家依法保护农村土地承包关系的长期稳定。家庭承包方式作为基本的承包方式,家庭是相对于村集体享有承包主体资格的承包方。家庭中的个人是农村集体经济组织成员,有权依法承包由本集体经济组织发包的农村土地。这种权利不得剥夺和非法限制,但这种权利是通过所在户来行使的。而且,这种权利在土地发包时和土地承包期内,在法律和政策上的规定是不同的,在发包时,村集体经济组织成员都应纳入平均分配的方案,发包到户;而在承包期内,由于集体土地实行家庭联产承包的法律制度,也是一项长期不变的政策,发包方不得调整承包地,不能将原来的承包地打乱重新发包。对于新增人口的问题,依据中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知,承包土地是“大稳定、小调整”,前提是稳定。“大稳定、小调整”是指根据实际需要,在个别农户之间小范围适当调整。做好“小调整”工作还应坚持以下几条原则:一是“小调整”只限于人地矛盾突出的个别农户,不能对所有农户进行普遍调整;二是不得利用“小调整”提高承包费,增加农民负担;三是“小调整”的方案要经村民大会或村民代表大会三分之二以上成员同意,并报乡(镇)人民政府和县(市、区)人民政府主管部门审批;四是绝不能用行政命令的办法硬性规定在全村范围内几年重新调整一次承包地。〈农村土地承包法〉第二十八条规定,下列土地应当用于调整承包土地或者承包给新增人口:(一)集体经济组织依法预留的机动地;(二)通过依法开垦等方式增加的;(三)承包方依法、自愿交回的。解决人地关系的矛盾,按“大稳定、小调整”的原则,只能在农户之间进行个别调整。目前已留有“机动地”的地方,必须将“机动地”严格控制在耕地总面积5%的限额之内,并严格用于解决人地矛盾,超过的部分应按公平合理的原则分包到户。目前尚未留有“机动地”的地方,原则上都不应留“机动地”。对于土地承包经营发生纠纷的,双方当事人可以通过协商解决,也可以请求村民委员会、乡(镇)人民政府等调解解决。当事人不愿协商、调解或者协商、调解不成的,可以向农村土地承包仲裁机构申请仲裁,也可以直接向人民法院起诉。法院对于土地承包经营纠纷,依据最高法的相关司法解释,应当是作为民事案件予以受理。而对于新增人口要求承包地的问题,在符合政策条件的情况下,通过村民自治和相应的行政指导协调解决。
二、村委会在履行农村土地承包调整职能过程中,不具备行政主体资格,也不具备行政赔偿资格。
行政诉讼的被告应当具备行政主体资格,而村委会不是行政机关;对于村委会履行农村土地承包调整职能,也不属于法律、法规授权的行政主体。首先,村委会是“村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织,实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督”,显然不属于行政机关。其次,村委会对集体土地的经营管理权不属于法律、法规授权组织的行政职权。《土地管理法》第十条规定:“ 农民集体所有的土地依法属于村农民集体所有的,由村集体经济组织或者村民委员会经营、管理。已经属于村内两个以上农村集体经济组织的农民集体所有的,由村内各该农村集体经济组织或者村民小组经营、管理;已经属于乡(镇)农民集体所有的,由乡(镇)农村集体经济组织经营、管理”。村委会对于土地承包作为发包方,在统一发包时,应当保障全部的村集体成员依法享有承包权;而在承包期内,为了稳定土地承包关系,村委会则不能为了保障新增人口都及时得到承包土地,而频繁调整土地承包关系。只有在人地矛盾突出,并且有可供调整的土地,也只能依法进行个别调整。土地管理法第十四条第二款规定:“在土地承包经营期限内,对个别承包经营者之间承包的土地进行适当调整的,必须经村民会议三分之二以上成员或者三分之二以上村民代表的同意,并报乡(镇)人民政府和县级人民政府农业行政主管部门批准”。《村民委员会组织法》第十九条规定:“涉及村民利益的下列事项,村民委员会必须提请村民会议讨论决定,方可办理:(六)村民的承包经营方案”。综上,村民委员会、村内的农村集体经济组织、或者村民小组对集体土地的经营、管理是基于对土地的所有权,是村民自治范围内的一种公共事务的管理,是区别不同情况多方面的经营、管理;对于土地承包调整事项,村委会只有提交研究权和事务执行权。这种权利不是独立的行政主体所享有的国家行政职权,村委会对土地的管理代表的是村民自治原则范围内的村民会议的意志,法律、法规授权的组织是独立的行政主体,对于授权的事项,有独立的决定权,并能对外独立承担行政法律责任。而村委会对集体土地的承包调整事项没有独立的决定权,必须提交村民大会或者村民代表会议决定。
新增人口因没分到地要求村委会赔偿,法院对此适用行政赔偿判决也是错误的。村委会同样不具备行政赔偿主体资格,行政赔偿的款项也没有来源。显然也不属于人民法院行政赔偿诉讼的受案范围。
三、村委会对需要进行“小调整”的土地承包事项提交村民大会研究,属于村委会的酌定事项,不同于行政主体必须作为的法定职责
法院不仅将农村土地承包调整纠纷作为行政案件受理,而且判决村委会在两个月内履行其法定职责。在出现人口增加要求村委会分地时,法院对此将村委会提交村民大会研究,视为行政主体必须作为的法定职责是错误的,这不符合法律、法规及中央政策的规定。
在国务院批转农业部《关于稳定和完善土地承包关系的意见》(1995年5月6日)中明确提出:原土地承包办法基本合理,群众基本满意的,尽量保持原承包办法不变,直接延长承包期;因人口增减、耕地被占用等原因造成承包土地严重不均、群众意见较大的,应经民主议定,作适当调整后再延长承包期。提倡在承包期内实行“增人不增地、减人不减地”。在实行“增人不增地、减人不减地”的地方,要不断开辟新的就业门路,切实解决好新增劳动力的出路问题。未实行“增人不增地、减人不减地”的地方,也应保持土地承包关系的长期稳定。山东省政府《关于稳定和完善农村集体土地经营制度的若干规定》第十条规定, 土地承包合同重新签订后,双方必须严格履行,不得因人口变化而增减土地,擅自变更承包合同。实行两田制的村,因承包方人口增减确需调整土地的,可采取增加口粮田、减少责任田或者减少口粮田、增加责任田即两田互补的办法解决。
从以上法律、法规及政策的规定来看,村委会只有在人地矛盾突出、群众意见大,并且村里有可供调整的土地的情况下才将土地承包调整事项提交村民大会或村民代表大会研究决定。《村民委员会组织法》规定:有权召集村民大会的主体有两个:其一是村委会,其二是十分之一以上的村民要求。不是某一户人口增加或者村里人口有所增加要求分地,村委会就有权直接给其分地,或者村委会就必须将该请求提交村民大会研究,村委会应当综合村里的情况,看是否符合“小调整”的条件,并且按照“小调整”的程序依法办理。这种“小调整”的条件,对于一个村里的人口和土地的实际情况来说,是非常复杂和不断变化的,仅在一个行政诉讼当中是难以查清的。由此可以看出,无论是村里的人口增减也好,还是某一户的人口增减也好,不能直接导致村委会就必须提交村民大会研究,这显然不同于行政主体依照法律规定的职责必须作为的法定情形。
四、农村土地承包是以户为单位承包,不是以个人为单位承包(不宜家庭承包的荒山、荒滩等土地承包除外)
法院的判决是以个人为诉讼主体的,这与我国宪法、法律规定的家庭承包经营制度不符。《中华人民共和国农村土地承包法》第十五条规定,家庭承包的承包方是本集体经济组织的农户。所以,户才是与村发生土地承包关系的主体,一个家庭中的新增人员在实体法上不具备承包土地合同的主体资格,当然也就不存在程序法上的诉权。新增人员的承包经营权应当通过所在户来主张,在承包期内,新增人员的承包经营权,根据政策规定,一般是通过家庭内部对原来所承包的土地重新分配自行解决。作为每个村民,虽然都享有的平等的承包经营权,但在承包期内,在目前法律制度和政策设定上,只能局限性、限制性的实现,这种限制性就是新增人员的权利行使,受到稳定土地承包关系整体利益的限制。
五、法院对此类案件作为行政案件予以审理的弊端:
新增人口能否从村里再分到相应的土地,必须依据相关的法律和中央有关土地承包的政策规定进行,农村人口的现实增减有多种情况,有新生、去世的,有结婚、上学、入伍的,有进城经商打工弃农的,所有这些因素都会引起人地矛盾纠纷,法院将村委会向村民大会提交研究事项的行为,视为行政主体必须作为的法定职责属适用法律错误,实际上是国家的审判权介入了村民自治的领域,如果村委会在执行国家法律、党的政策存在什么问题,应当由县级以上农业、林业等行政主管部门以及乡(镇)人民政府按照各自职责进行管理、指导、协调,对发生纠纷的按法定途径依法解决。法院用行政判决调整人地矛盾纠纷可能带来以下问题:其一判决事项和原告的诉讼请求不符,所要解决的纠纷事项并没有解决。如果原告申请法院强制执行该判决,法院难以强制村委会必须召开村民会议。即使村委会自动履行该判决,也可能村里没有可供调整承包的土地,这样也就没有提交村民大会研究的必要性,当然,也可能出现其他人也要求分地的情况。如果村委会违背民主议定的原则,强行给其分地,就可能损害其他村民的利益和集体的利益,带来其他难以预料控制的矛盾。这样的行政判决起不到解决问题的作用。其二、这样的行政判决带来的是法律效果与社会效果的双重混乱,并可能引发新的矛盾。从法律效果上,这样的判决由于适用法律错误,客观上带来法律效果的混乱。如果认为村里的新增人口要求村委会分地的要求,是一种应有法院主管保护的程序性诉权,并且对这种程序性诉权用行政法及行政诉讼法予以保护,不考虑户为单位进行土地承包的法律制度,不考虑该户目前到底有多少承包地,以及与该村人均承包地的具体情况,不考虑稳定农村土地承包关系为核心的原则,不考虑村民自治的法律制度,就判决要求村委会必须履行其法定职责,必须提交村委会讨论,至于村民大会是否决定给新增人口分地则在所不论;对此可想而知,这种判决是一个空判,难以执行,法院自身也难以执行结案。这必然有损法院裁判的法律权威。审判权介入到不该介入的领域,超出了法院的主管范围。只有统一正确的适用法律,执行政策规定,才能为农村的经济发展提供一个良好的法制环境。从社会效果上,这种判决同样会带来村委会工作管理的混乱,势必对稳定的土地承包关系形成冲击,其后果有可能激化其他矛盾。一个村的人口增减是经常变化的,如果其他新增人口纷纷效仿此道,向法院提起行政诉讼要求村委会分地,法院就判决要求村委会召开村民会议研究,将不利于稳定农村土地承包关系,不利于维护农村的社会稳定,有违服务大局的执法要求。

东营市人大内司委 商平度
0546-8331998
13562258351
参考书目:
1、中华人民共和国农村土地承包法
2、国务院办公厅关于妥善解决当前农村土地承包纠纷的紧急通知(国办发明电〔2004〕21号)
3、中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步稳定和完善农村土地承包关系的通知中办发〖1997〗16号
4、山东省实施《中华人民共和国农村土地承包法》办法
5、关于开展农村土地承包政策法律贯彻执行情况检查的通知 农经发[2003]8号
6、中华人民共和国土地管理法