劳动部、国家经贸委、全国总工会关于印发《全国劳动争议处理工作会议纪要》的通知
劳动部等
劳动部、国家经贸委、全国总工会关于印发《全国劳动争议处理工作会议纪要》的通知
劳动部等
各省、自治区、直辖市劳动争议仲裁委员会、劳动（劳动人事）厅（局）、经济贸易委员会、总工会：
劳动部、国家经贸委、全国总工会于1994年7月30日至8月1日在北京联合召开了全国劳动争议处理工作会议。现将会议《纪要》印发给你们，请按照《纪要》精神，结合各地的实际情况，安排好当前的劳动争议处理工作。
全国劳动争议处理工作会议纪要
劳动部、国家经贸委和全国总工会于1994年7月30日至8月1日在北京联合召开了全国劳动争议处理工作会议。各省、自治区、直辖市劳动争议仲裁委员会主任或劳动厅（局）分管劳动争议处理工作的厅（局）长，经济贸易委员会主管劳动争议处理工作的副主任或处长和总工会
主管劳动争议处理工作的主席或副主席，以及首都新闻单位的同志等200余名代表参加了会议。劳动部部长李伯勇、副部长朱家甄、张左己、刘雅芝，国家经贸委副主任陈清泰、副秘书长朱焘，全国总工会副主席杨兴富、书记处书记肖振邦等同志出席了会议。会上朱家甄、陈清泰、肖振
邦同志分别作了重要讲许。会议闭幕时，朱家甄同志代表劳动部、国家经贸委、全国总工会作了大会总结。与会代表一致认为，由劳动部、国家经贸委、全国总工会联合召开全国劳动争议处理工作会议还是第一次，这次会议召开的时机好，采取三方原则好，达到了总结经验、认清形势、明
确方向、携手共进的目的。它将打开新时期劳动争议处理工作的新局面，其重要意义将随着社会主义市场经济的发展日益显现出来。
会议回顾了劳动争议处理制度恢复七年来走过的路程，肯定了在国务院和各级政府领导下，经过劳动部门、工会和经济综合管理部门相互配合、共同努力所取得的可喜成绩：初步建立了以《劳动法》为龙头，以《企业劳动争议处理条例》及其部门配套规章和地方规章为主体的劳动争议
处理法律体系；初步形成了以29万个企业劳动争议调解委员会为基础，2800多个地方劳动争议仲裁委员会为骨干的劳动争议处理组织网络、广泛开展了劳动法律、法规的宣传教育和劳动合同的鉴证工作，有效地预防了劳动争议的发生；坚持三方原则，积极开展了劳动争议处理工作，
仅1993年企业劳动争议调解委员会处理劳动争议达84824件，1987年至1993年底全国各级劳动争议仲裁委员会立案处理劳动争议62861件，有效地维护了企业和职工双方的合法权益；坚持进行工作调查和理论研究，针对劳动关系的新特点和劳动争议的新动向，探索完
善劳动争议处理制度的新途径，为相关的劳动立法和政策的制定提供了依据。
会议认真总结了劳动争议处理工作的经验，主要包括以下几方面：一是只有把劳动争议处理工作摆在适当的位置，坚持为改革、发展、稳定服务的方向，才能使劳动争议处理制度得到发展与完善。二是劳动争议处理制度的生命力在于维护用人单位和职工双方的合法权益，只有坚持“双
维护”的宗旨，提高办案质量，才能真正化解矛盾，赢得社会的理解和支持。三是必须坚持三方原则，完善三方机制，才能使劳动争议处理制度不断成熟，尽快与国际通行做法接轨。四是必须坚持预防为主、调解为主、基层为主的方针，才能减少劳动争议的发生，把大量劳动争议解决在基
层，解决在萌芽状态。五是只有重视劳动争议调解和仲裁队伍的思想建设，才能造就一支业务精、作风好、责任心强、素质高的队伍。六是必须加强理论研究和劳动法律、政策的宣传，才能提高劳动关系双方的法制观念，为劳动争议处理工作创造较好的环境，取得劳动争议处理工作的主动
权。七是只有密切与有关方面的联系，主动向各级党委、人大和政府汇报、请示工作，才能赢得各方面领导和社会各界的理解、重视和支持。
会议认真分析了劳动争议处理工作面临的形势，提出了当前的任务。会议认为，目前我国劳动关系发生了很大变化，保持劳动关系良好发展的任务十分繁重。市场经济条件下利益主体的多元化，使劳动关系双方之间、社会不同群体之间的利益矛盾显性化。劳动力市场逐步成为劳动力资
源配置的主渠道，致使劳动力流动明显增多，带来劳动关系双方之间的纠纷增多。一些企业发生拖欠职工工资的情况；有的在关停并转中没有把职工安置好；有的离退休人员养老保险不落实，离退休费不能按时发放，这些情况使一部分职工和离退休人员生活遇到了困难。部分外商投资企业
经营者侵犯职工合法权益的问题日益突出。这些新情况、新矛盾将导致在今后一定时期内劳动争议数量的增加，对此必须有足够的认识，面对新的形势，今后一个时期劳动争议处理工作的主要任务是，认真贯彻落实《劳动法》，进一步健全、完善劳动争议处理制度，发展企业劳动争议调解
委员会，完善各级劳动争议仲裁委员会，全面推行仲裁员、仲裁庭制度。同时要加强调查研究工作，发扬开拓进取精神，重点解决如何更好地把劳动争议预防和处理工作结合起来，如何完善处理劳动争议的三方机制，如何建立集体合同争议调解制度，如何增强劳动争议处理制度的司法性等
问题。以使劳动争议处理机构适应实际工作的需要，及时化解改革进程中劳动关系出现的各种矛盾和问题，缓解当前劳动争议不断增长的趋势，促进劳动关系和谐发展，为保证社会稳定创造条件。
会议对近期的劳动争议处理工作进行了具体部署：
（一）认真学习贯彻《劳动法》。《劳动法》既是保护劳动者合法权益的基本法，又是规范劳动工作的基本法，与劳动争议处理工作有着十分密切的关系。为此，近期劳动争议处理工作的首要任务就是认真学习、贯彻《劳动法》。在认真学习、积极宣传《劳动法》的同时，做好对以前
法规的清理工作，特别是把《企业劳动争议处理条例》与《劳动法》的相关内容衔接好，做好1995年1月1日实施《劳动法》的准备。要围绕贯彻《劳动法》把《条例》的贯彻引向深入，通过贯彻《条例》，不断落实《劳动法》。
（二）大力加强劳动争议处理机构的建设。目前劳动争议处理机构不健全，人员编制不足与劳动争议数量争剧上升，处理难度不断增大的矛盾日益突出，因此，大力加强劳动争议处理机构的建设已成为当务之急。劳动部门、经贸委、工会要主动配合，共同努力，争取在近期内按照《企
业劳动争议处理条例》的规定落实机构，增配人员，加强培训，稳定队伍。到1995年底，力争使仲裁委员会的组建率由90％上升至95％以上，人员配齐比例达到98％，使绝大多数薄弱区、县劳动仲裁委员会建立仲裁员、仲裁庭制度，正常开展劳动争议仲裁工作。企业劳动争议调
解委员会的组建工作也要力争有较大发展，争取经过两三年努力，组建率由目前的48％上升到80％。
（三）深入做好预防劳动争议的工作，预防劳动争议是一项社会综合性的工作，劳动部门、经贸委和工会要相互配合，遵循“预防为主，调解为主，基层为主”的方针，首先要重点做好对企业经营者的宣传、教育和培训工作，使他们增强法律意识，依法制定、完善企业各种内部规章，
建立监督约束机制，实行规范化管理和职工民主管理。其次要重点抓好指导基层工会和企业劳动争议调解委员会预防劳动争议和处理劳动争议的工作，把劳动争议更多地解决在基层，同时促进职工法律意识不断提高，使之学会用法律手段保护自己的合法权益。第三要重点抓好劳动合同鉴证
工作，劳动部门要于1995年底之前，将劳动合同鉴证服务范围扩大到各类企业，工会要帮助和指导职工签订劳动合同，预防违法和无效合同的产生，从而主动、及时地消除和减少劳动争议的隐患。第四要积极开展宣传和法律咨询活动，特别是要创造条件，设立法律咨询服务电话和长期
咨询服务机构。
（四）继续加强办案工作，不断提高办案水平。要重点做好集体劳动争议的处理工作，消除引发突发事件的隐患。仲裁委员会在提高办案质量的前提下，不断提高办案效率，于1995年底，力争使调解及其它方式处理案件的比率由目前的82％回升至90％，使结案率由目前的73
％加升至85％以上。
（五）加强理论研究，促进劳动立法，各地要经常采取工作交流会、理论研讨会、案例分析会等多种形式广泛开展工作及理论研究，促进劳动立法不断完善。特别要重点为探索劳动争议处理制度发展方向服务，为《劳动争议处理法》的起草工作奠定基础。
会议指出，劳动争议处理是一个完整的工作体系，既不能忽视企业调解，也不能放松仲裁，二者相辅相成，缺一不可。依法处理劳动争议不仅不会给外商投资环境带来不良影响，还会促进劳动关系的和谐稳定，改善投资环境。劳动争议仲裁委员会是国家授权、依法独立处理劳动争议案
件的专门机构，因此政府对仲裁委员会的领导应是方针、政策的领导，而不能干预具体案件的处理。会议强调，在完善劳动争议处理三方机制的问题上，各地劳动部门承担着主要责任，应经常主动地与工会、经贸委协商，仲裁委员会办公室应定期向仲裁委员会汇报工作，并在实践中创造实
行三方原则的新方式、新做法。在工作中三方要相互理解、相互配合、相互补台、相互支持，不断增强团结。三方代表应在法律规定的职责范围内发挥各自的作用。会议还就《劳动法》与《企业劳动争议处理条例》的衔接问题提出两个原则：第一，1995年1月1日前发生的劳动争议按
《条例》执行，1月1日以后发生的劳动争议按《劳动法》执行；第二，《条例》有规定，《劳动法》有明确新规定的按《劳动法》执行，《劳动法》没有明确新规定的，继续执行《条例》。
会议号召，全体劳动争议处理战线的同志，一定要同心协力，学习、贯彻好《劳动法》，为开创劳动争议处理工作的新局面，为发展良好的劳动关系，维护社会的稳定，促进改革和发展而努力奋斗。
1994年10月8日
1995年1月1日《国家赔偿法》的正式实施，从根本上改变了我国国家机关无责任的状态，确立了国家侵权赔偿制度，公民的合法权益因国家侵权获得赔偿具有了法律依据。然而，该法没有对精神损害赔偿加以规定，许多案件的受害人仅能依据该法获得直接物质损失的赔偿，精神损害却得不到丝毫的抚慰，这使得《国家赔偿法》的处境甚为尴尬。现实生活中诸如“麻旦旦案”、“孙志刚案”得不到合理赔偿的情况比比皆是。所幸的是《国家赔偿法》修正案已于2010年4月29日通过，在新的《国家赔偿法》中明确规定了因国家侵权所造成的精神损害赔偿责任,这是一个巨大的立法进步。在国家赔偿中确认精神损害赔偿，是借助物质手段达到精神抚慰的目的，体现的既是立法对公民人格价值的尊重和保护，也是国家责任的法律归位与担当。
关于如何在《国家赔偿法》中设立精神损害赔偿制度，有关专家提出两种方案可供选择：一是在《国家赔偿法》中增设条款，扩大其赔偿的范围，就构成精神损害赔偿的条件、数额及赔偿金支付方式等做出具体规定。二是参照日本、韩国国家赔偿法的立法模式，规定“除依本法规定，适用民法有关规定”的准用条款，要求依照有关民事侵权的精神损害赔偿制度的规定处理。笔者认为因民法与国家赔偿法存在一系列理论和原则的差异，上述第二种观点看似简单，却很难实现，因此更倾向于第一种建议，就国家侵权精神损害赔偿制度的构建，应在借鉴民法关于精神损害赔偿立法与司法实践的基础上，进一步完善国家赔偿法关于精神损害赔偿的规定。
此次《国家赔偿法》的修正也是按照上述第一种方案来对有关国家侵权精神损害赔偿制度进行完善的，其第三十五条规定：“有本法第三条或者第十七条规定情形之一，致人精神损害的，应当在侵权行为影响的范围内，为受害人消除影响，恢复名誉，赔礼道歉；造成严重后果的，应当支付相应的精神损害抚慰金。”《国家赔偿法》的此次修正正式纳入了精神损害赔偿，确立了国家侵权的精神损害赔偿制度，这具有重要意义。国家侵权精神损害赔偿制度的建立，是现代民主社会法治精神的必然要求，是监督国家机关依法行使职权的内在要求，是宪法人权保障的应有之义。在国家赔偿领域建立精神损害赔偿制度，也是我们国家建立有限政府的必然选择，对于我国法治社会的建设具有重大的推动作用。通过对受害人的精神损害予以国家赔偿，弥补其精神痛苦和损失，有助于社会公平与正义的构建。
令人遗憾的是，国家赔偿法关于国家侵权精神损害赔偿的规定过于笼统，缺乏操作性，仅规定了国家侵权领域精神损害赔偿的成立条件以及国家侵权精神损害赔偿的救济形式，而对精神损害赔偿的范围、赔偿原则、具体精神损害抚慰金的数额确定以及确定标准、支付方式却规定不足，笔者试从以下几个方面探讨对我国国家侵权精神损害赔偿制度的构建，以期对我国国家侵权精神损害赔偿制度的完善有所裨益。
（一）国家侵权精神损害赔偿的原则
构建国家侵权精神损害赔偿制度，首先要确立国家赔偿法中精神损害赔偿制度的原则。这是作为国家赔偿制度之一部分的精神损害赔偿的必然要求。在国外关于确定精神损害赔偿的原则主要有如下几种：（1）酌定原则。这是法官自由裁量权的体现，立法并不制定统一的赔偿标准，由法官根据案件的具体情况酌定处理，英美法系国家通用此法。（2）比例赔偿原则。通过确定与有关医疗费的一定比例而使痛苦和遭遇赔偿的数额标准化。德国、秘鲁等国用此法。（3）标准赔偿原则。确定每日赔偿标准。如丹麦法院判决每日赔偿标准为住院的25丹麦马克，不住院的为10丹麦马克。（4）固定赔偿原则。日本，对于精神损害抚慰金赔偿，制定各种精神损害的固定的抚慰金赔偿表格，只需查表即可确定。（5）限额赔偿原则。规定精神损害赔偿的最高限额，法官可在最高限额下酌定具体数额。
笔者认为，我国在确定国家侵权精神损害赔偿制度的时候除了要参照和借鉴国外的一些做法外，还要结合我国的实际，针对精神损害的特点，建构起一些指导性的原则:
1、抚慰为主、补偿为辅。这一原则是由精神损害赔偿的性质和功能决定的。法律规定精神损害赔偿的目的，在于通过财产补偿来缓和或解除受害人精神上所遭受的痛苦，对受害人起到抚慰的作用，进而起到对权利主体合法权利加以保护的目的。[21]这一原则说明，精神损害赔偿并不是法律救济中的主要目的，更不是唯一方式。我国著名法学家佟柔教授就指出：“对于人格权受到侵害的主体来说，赔偿损失毕竟只是一种辅助性质的补偿手段，更重要的是保护并恢复其人格权”。国家赔偿法第35条规定赔礼道歉、消除影响、恢复名誉、损害赔偿等国家侵权精神损害赔偿的责任形式，司法实践中，应视具体情况，首先考虑消除影响、恢复名誉、赔礼道歉责任形式，如果能通过这三种责任形式使受害人精神损害得到恢复或者对于没有造成精神损害后果的，或精神损害非常轻的，则不适用精神损害赔偿。
2、受害人诉请原则。精神损害作为一种心理创痛,受害人最清楚损害的程度,也有最终的处分权,如果受害人不主动提出赔偿要求,国家机关一般也无法了解损害的存在或者轻重。那种认为国家侵权行为产生时国家应主动赔偿的主张,将使国家机关在断定精神损害赔偿时处于左右为难的境地。因为,缺乏诉请的精神赔偿,必将是无的放矢,但该项原则并不否认在特定赔偿案件中,国家机关工作人员有义务适当提醒受害人,以帮助其确定赔偿请求。
3、法官自由裁量权原则。即法官酌定原则，是确定精神损害赔偿金额的基本原则，它赋予法官在处理精神损害赔偿案件时，依自由裁量权，确定具体数额。[23]这是由精神损害自身所具有的复杂性以及难以用金钱衡量性的特点所决定的。虽然目前很多学者及法官提出了许多量化或参考的标准及方法，但在大多数情况下，仍然难以操作。因而，贼予法官自由裁量权，让法官根据案件的具体情况，依据一定的准则作出裁判，是十分必要的。该原则的运用并不是赋予法官无限制的自由裁量权，并不意味着法官在确定赔偿金额时可以随心所欲，主观臆断，而是在一定“度”的范围内裁量，必须遵循一定的规则和办法。
4、合理赔偿原则。合理原则是对国家公权力在合法行使的基础上提出的更高的要求。精神损害作为一种无形的损害，我们很难准确的用金钱的尺度来衡量精神损害的价值，因此在追究国家侵权的精神损害赔偿责任时，只能根据具体情况来确定一个合适的赔偿数额。该赔偿数额必须合理，一方面不因赔偿金额过低而不能弥补受害人所遭受的损害，另一方面国家赔偿金额必须与国家的社会经济发展水平相适应，赔偿金额也不能过高，超出国家的承受能力。
国家侵权精神损害赔偿的范围
关于精神损害赔偿的范围当今世界主要存在两种立法例：其一是限定主义，即国家只对在法律明确规定的情况下，才对受害人所遭受的精神损害予以赔偿；其二是非限定主义，精神损害赔偿并不以法律的明确规定为前提，只要是国家机关及其工作人员违法行使职权造成公民精神损害的，国家就应当承担赔偿责任。
从理论上讲，权利主体的合法权益受到侵害造成精神损害的，都应当属于赔偿的范围。但是，精神损害赔偿作为弥补被侵害人损失的一种方式，其作用并非万能。因此，笔者并不赞成精神损害赔偿应当适用于所有国家侵权领域的观点，精神损害赔偿只应在物质损害赔偿不能够弥补当事人的损失，而且侵权确实给当事人造成了严重精神损害时，才应适用。
根据《国家赔偿法》第三十五条的规定，国家只对基于公民人身权受到损害而产生的严重精神损害予以赔偿，换言之在国家赔偿领域，精神损害赔偿只适用于因公民人身权遭受损害从而附带引起严重精神损害的情形，在单独精神损害以及财产权附带精神损害的情形下国家不承担精神损害赔偿责任。这种限制精神损害赔偿责任的规定明显不能使公民的合法权益获得合理的保护，与宪法人权保障原则以及权力制约的原则相悖，笔者认为，通过借鉴我国民事侵权中的精神损害赔偿范围及西方国家精神损害国家赔偿的发展道路，权利主体下列权利受到国家侵害时应予以精神损害赔偿：
1、因人身权受到侵害所造成的精神损害。这应当是我国国家侵权精神损害赔偿的主要方面，具体而言，下列人身权受到国家公法行为的侵害，可以提起精神损害赔偿之诉：一是物质性人格权，包括生命权、健康权、身体权；二是精神性人格权，包括姓名权、名誉权、荣誉权、肖像权、隐私权、婚姻自主权；三是一般性人格权，包括人身自由权、人格尊严权、人格独立；四是身份权，包括监护权、亲权、配偶权。笔者认为，权利人的以上各项权利均与其人身密切相关，当其受到国家侵害时理应受到国家赔偿。
2、因政治权利和自由受到侵害所造成的精神损害。政治权利和自由是宪法规定的公民的基本权利，我国《国家赔偿法》此次的修正没有将政治权利与自由列入保护范围，这不能不说是我国现行法律的一个严重不足。国家公法行为侵害公民政治权利的情况在现实生活中屡有发生，但受害人却得不到任何形式的赔偿。尊重人权、保护公民的政治权利是任何一个民主国家、法治社会所必须做到的，因此，在我国现今建设社会主义法治国家的大框架下，有必要通过将政治权利纳入精神损害赔偿范围的方式而对其予以保护。
3、因特殊之物受到侵害所造成的精神损害。特殊之物指具有人格象征意义的特定纪念物品，以及所有权人对该物存在特殊感情的物品，比如恋爱信件、结婚照片、骨灰、尸体等特殊之物。在民事侵权领域，权利人因这些特殊之物的丧失或减损之所以能提出精神损害赔偿的请求，是因为这些物品与权利人的精神利益密切相关，其完整与否直接影响权利人的精神状态。笔者认为，在国家赔偿领域，因国家公权力的肆意扩张造成公民这种特殊之物的破坏与灭失的可能性也是极大的，因此，为了更有效的保护公民的合法权益，有必要借鉴民事立法中关于精神损害赔偿的规定，把部分具有精神价值的特殊之物纳入国家赔偿的范畴。
（三）国家侵权精神损害赔偿金的确定
在形态上，精神损害是无形损害，难以通过量的方式来精确计算，建立精神损害赔偿制度最难解决的问题是其赔偿金的确定。贝勒斯指出：“很显然，痛苦的价值是无法精确地计算的。确定原告事实上遭受了多少痛苦常常是很困难的（原告倾向于夸大其词），所以应对其补偿多少钱就不清楚了。”从总体来看，我国对于精神损害的赔偿数额确定（包括民事法律领域），现阶段尚处于摸索阶段，一个普遍认可的计算方式还没有形成。由于没有科学的标准可以遵循，因而不可避免地在实践中形成两种不好的极端现象：一方面，是受害人因其精神受到损害而漫天要价，诸如“麻旦旦案”500万元的精神损害赔偿请求；另一方面，法官在适用法律过程中拥有很大的自由裁量权，任意决定赔偿的数额，从而影响了法律的统一性、公正性和严肃性。在这个意义上，建立精神损害赔偿金数额的计算规则是十分必要的。国外一般采用三种方法：（1）概算法，这种方法不对精神损害的各种情况分门别类，而是一揽子提出精神损害赔偿的总数额。美国、日本 、丹麦即是。（2）分类法，将精神损害按项目进行明确的分类，计算出各个单项的赔偿数额，然后相加得出赔偿总额。英国、法国、日本等国家用此法。（3）折衷法，先将精神损害所要考虑的项目列出，法官在此基础上加以综合考虑，提出赔偿总额。德国、瑞士等国用此法。
笔者认为，上述各种方法均有其一定的合理之处，但是在确定国家侵权精神损害赔偿金数额的时候，任何一种单一的规则都无法解决精神损害赔偿所面临的各种具体问题，只有根据案件的客观实际情况，综合运用，才能使案件的处理做到客观公正。我国现阶段在确定精神损害赔偿数额方面应当在立足于基本国情的前提下充分借鉴国外的有关做法，综合运用各种方法从而使我国的国家侵权精神损害赔偿制度更趋完善。
民法领域的精神损害赔偿金额的确定方法也可以用于国家赔偿领域。在我国民法领域，计算精神损害应考虑侵权人的过错程度、侵权行为的手段、场合、行为方式等具体情节、侵权行为所造成的后果、侵权人的获利情况、受害人住所地的经济发展水平等因素。由于民事侵权与国家侵权的差异性，笔者认为，在国家赔偿中，国家是对其违法职务行为负责，国家不存在获利情况，因此国家获利情况不应当作为确定国家赔偿金额的考虑因素。此外，国家赔偿的规则原则整体上看是违法归责原则与有限制的结果归责原则，把侵权人的主管过错纳入确定精神损害赔偿金额的考虑因素也不妥，因为在国家赔偿领域侵权人的主观过错并不是国家侵权的成立要件，而把违法性的大小作为考虑因素较为合适。
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