聚众斗殴罪，是指为了报复他人、争霸一方或者其他不正当目的，纠集众人成帮给伙地互相进行殴斗，破坏公共秩序的行为。由于刑法中采用简单罪状的方式进行表述，未对该罪罪状予以叙明，两高也从未对该罪给出统一、详尽的相关司法解释。加之聚众斗殴行为本身的复杂性，学界对聚众斗殴罪争论不断，司法实践中更是标准不一。笔者认为，必须准确把握该罪的本质属性，在认定聚众斗殴罪应注意以下几个问题。
一、准确把握聚众斗殴罪中“众”的含义
三人成“众”，“聚众”就是“纠集三人以上的行为”，但对“三人”的理解恰是争议所在。如:聚众斗殴要求至少有双方互殴，是否要求互殴双方均达到三人以上?一方是三人以上，而另一方仅一或两人是否可以构成本罪?双方人数均未达到三人，但总数达到三人的，是否可以构成本罪?纠集者是否包括在人数内?
笔者认为，第一，聚众斗殴罪中的“众”应该理解为斗殴双方中的任何一方达到三人以上。聚众斗殴罪侵犯的客体是公共秩序，任何一方未达到三人以上就否认聚众斗殴的存在，有放纵犯罪的嫌疑，不利于打击此类犯罪。因此，达到三人以上的一方即可构成本罪。另一方因为缺少“聚众”的要件而不构成本罪;第二，如果双方均未达到三人以上，即使双方人数相加达到三人，也不能构成本罪，而只能认定为一般的斗殴行为，如果在斗殴中有其他犯罪发生，则可认定为其他犯罪，如故意伤害等。因为，至少一方聚众三人以上实施斗殴才能达到聚众斗殴罪所要求的侵害公共秩序的程度;第三，纠集者是否包括在“众”之内，取决于纠集者有无亲临现场指挥或参与斗殴，若有亲临现场则应计算在内，反之，则不包括在内。另外，虽然我国刑法只处罚聚众斗殴罪的首要分子和积极参加者，不处罚一般参加者，但一般参加者仍应计算在聚众人数之内，成为量刑的重要因素。
二、单方具有聚众斗殴故意亦成立本罪
笔者认为，聚众斗殴罪不以双方均具有斗殴故意为限。只要是一方具有聚众殴打另一方的故意，即使另一方系出于抵御脱身的目的进行了回应，而并非出于“斗殴”故意，也不影响对挑起打斗的一方聚众斗殴行为的认定。总之，斗殴在客观方面虽然具有对偶性，但主观方面不需要斗殴双方均具有斗殴的故意。
实践中，出于报复泄愤的动机，单方纠集他人以多数殴打少数的斗殴形式在增加、蔓延，这是一种传统聚众斗殴犯罪的变种。
三、聚众斗殴的着手既遂标准
刑法学界对聚众斗殴罪的着手、既遂问题争议较大。笔者认为，聚众斗殴罪是行为犯。准备工具、制造条件、试图聚合均为犯罪预备阶段，统一集合或者赶赴斗殴地点为犯罪的着手，发生斗殴发生斗殴是该罪的既遂。因为集合完毕并欲前往斗殴地点时，对社会公共秩序这一法益的破坏才开始紧迫起来，才能认定为该罪的着手。若为斗殴而聚集完毕并在前往斗殴现场的途中或已经在现场对峙被警方扣押，应认定为该罪的未遂。若为斗殴而聚众后，到现场却协商解决，和平离开现场，未有斗殴行为的，由于双方自动放弃斗殴，应认定为该罪的中止。
四、聚众斗殴型与寻衅滋事型犯罪的区别
第一，犯罪动机和犯罪目的不同。单方聚众斗殴型犯罪常带有报复性，往往是对方有人与己方发生过矛盾，从而聚集多人，欲以殴打对方的形式重新夺回利益或脸面。而多人合伙寻衅滋事更多的是为了打人取乐，肆意挑衅、无事生非，无明确理由，无确定目的。在实践中，从主观动机这一角度可以比较明显地区分两罪。
第二，犯罪的时间、地点、对象是否确定。单方聚众斗殴型犯罪往往表现为有组织、有策划的行为，对斗殴的时间、地点都事先确定，犯罪对象也仅限被斗殴方。多人合伙寻衅滋事型犯罪的犯罪对象随意性较大，往往表现为随意纠集几个人，不分时间、地点、方式，见人就打，被打者往往不知被谁打，为何被打。
第三，暴力程度的要求不同。聚众斗殴罪对暴力程度没有要求，只要首要分子和积极参加者即可构成本罪。殴打他人构成寻衅滋事罪则要达到“情节恶劣”的要求。
印发广州市人民政府办理人大代表建议和政协提案工作细则的通知
广东省广州市人民政府办公厅
印发广州市人民政府办理人大代表建议和政协提案工作细则的通知
穗府办〔2012〕9号
各区、县级市人民政府，市政府各部门、各直属机构：
《广州市人民政府办理人大代表建议和政协提案工作细则》业经市政府14届6次常务会议审议通过，现印发你们，请认真贯彻执行。
广州市人民政府办公厅
二○一二年三月一日
广州市人民政府办理人大代表建议和政协提案工作细则
第一章 总则
第一条 为切实做好人大代表建议、批评和意见(以下简称建议)以及政协提案(以下简称提案)的办理工作，根据《广东省各级人民代表大会代表建议、批评和意见办理规定》、《广东省人民政府办理人大代表建议和政协提案办法》以及国务院和省、市的有关文件规定精神，结合广州市人民政府(以下简称市政府)的工作实际，制定本细则。
第二条 人大代表提出建议是法律赋予的一项重要权利，是反映人民群众的意愿和要求，代表人民参与管理国家事务，监督国家机关及其工作人员依法行使职权的重要形式。政协提案是人民政协履行政治协商、民主监督、参政议政职能的重要方式，是坚持和完善中国共产党领导的多党合作和政治协商制度的重要载体，是协助政府实现决策民主化、科学化的重要渠道。各承办单位要高度重视建议、提案办理工作，将其作为必须履行的法定职责和应尽义务，纳入重要议事日程，加强组织领导，以对人民高度负责的精神，认真做好建议、提案办理工作。
第三条 本细则所称的建议是指全国、广东省、广州市人大代表向本级人民代表大会或者人民代表大会常务委员会提出的、交由市政府办理的建议、批评和意见。
本细则所称的提案是指全国、广东省、广州市政协委员和参加政协的党派、人民团体和政协专门委员会向本级政协全体会议或者常务委员会提出并经审查立案的、交由市政府办理的提案。
本细则所称的承办单位是指有办理建议、提案工作任务的市政府部门、直属机构，区(县级市)政府和市有关工作机构。
第四条 承办单位办理答复建议、提案的有关工作，适用本细则。
第五条 承办单位作为办理建议、提案工作的责任主体，要完善主要领导负总责、分管领导亲自抓的工作机制，并指定负责部门，配备专(兼)职人员承担建议、提案的研究、办理、答复和督促落实等具体工作，并保持机构人员的相对稳定。相关工作人员若有调整变化要及时报告市府办公厅。
第六条 市府办公厅是全市政府系统建议、提案办理工作的主管机关，负责协助市人大常委会、市政协有关部门做好建议、提案的交办工作，并对市政府系统承办单位的办理工作进行督促、检查和协调、指导。
第二章 交办和接办
第七条 属于对市政府及其工作部门、直属机构和市有关工作机构工作职责提出的建议、提案，由市政府工作部门、直属单位，市有关工作机构负责办理；属于对各区(县级市)政府工作职责提出的建议、提案，由各区(县级市)政府负责办理。
第八条 上级机关交由市政府办理的全国、广东省人大代表建议以及全国、广东省政协提案，由市府办公厅代表市政府接办后于7日内分送相关单位承办。
第九条 市人大常委会或者市政协通过建议或者提案网上办理系统向承办单位交办的，由承办单位直接接办；向市政府交办的，由市府办公厅接办后分送相关单位承办。
第十条 由市府办公厅接办后分送相关单位承办的建议、提案，市府办公厅通过广州市电子政务网转办，也可以书面通知的形式转办。
转办通知应当列明建议、提案的标题、编号、领衔代表(或第一提案人)、答复时限要求等内容。
承办建议、提案，根据工作需要分为独办、分办和会办三种方式。建议、提案只需一个单位办理的为独办；需两个以上单位根据各自职责分别办理的为分办；需一个单位牵头其他单位会同办理的为会办，牵头办理单位为主办单位，会同办理单位为会办单位，需会同办理的建议、提案，应明确主办单位和会办单位。
第十一条 承办单位接到建议、提案后，应当及时清点、核对和登记，并按要求向交办单位确认。如有不属于本单位办理或者需增减会办单位的，应当自收到之日起7日内，将建议调整的单位及调整理由，以书面形式或者通过广州市电子政务网、市人大、市政协网上交办系统送原交办单位和市府办公厅。其中，不属于本单位办理的建议、提案，应当将该建议、提案原件一并退回，不得自行转送其他部门或者积压拖延。
第十二条 由市府办公厅转办的建议、提案，承办单位提出调整意见后，市府办公厅自收到之日起7日内以书面形式或通过广州市电子政务网予以回复。对难以界定主、会办单位，或对主、会办单位的确定分歧意见较大的建议、提案，由市府办公厅召开会议协调确定。经市府办公厅协调仍难以确定的，报请市政府领导协调确定主、会办单位，并由有关承办单位遵照办理。
第三章 办理
第十三条 承办单位对承办的建议、提案应当逐件进行研究。建议、提案涉及的问题比较重大的，或者交办单位确定为重点督办的，承办单位应当制定办理工作方案，并可通过邀请提出建议的代表(以下简称建议人)或者提出提案的委员或单位(以下简称提案人)召开座谈会、现场会等方式进行办理；建议、提案提出的问题不明确的，应当主动与建议人或提案人联系沟通，了解建议、提案的真实意图。承办单位领导要在完成建议、提案的办理工作后，主动邀请建议人、提案人集中见面座谈，全面通报本单位办理建议、提案的工作情况。
承办单位应当根据实际情况，每年确定若干重点办理的建议、提案，由单位领导牵头办理。承办单位主要领导要经常过问和研究办理工作，每年亲自牵头办理1件以上建议或提案，并在交办之日起10日内书面告知交办单位和市府办公厅。
第十四条 建议、提案属于会同办理的，主办单位应当主动牵头办理，会办单位应当积极配合主办单位的工作。主办单位与会办单位意见不一致的，由主办单位领导组织协调；经协调仍不能解决的，由主办单位向市政府分管领导报告或请示。
第十五条 对建议、提案提出的问题，承办单位应当深入调查研究，以实事求是的态度，依照有关法律、法规和政策规定办理，注重办理实效：
(一)应当解决而且具备解决条件的，应抓紧解决；
(二)应当解决但因条件限制不能马上解决的，应当纳入计划，创造条件逐步解决；
(三)涉及上级部门职权范围的事项，应积极反映情况，争取上级部门支持解决；
(四)因各种原因难以解决或者缺乏可行性的，应明确答复并实事求是向建议人、提案人解释清楚，并将建议、提案留作参考。
(五)要认真研究建议、提案中所提出的问题，积极吸纳相关意见，积极改进推动自身工作开展。
第十六条 各承办单位要建立建议、提案办理工作质量保障体系，做到规定期限内办复率100%，与建议人、提案人沟通率100%。
第四章 答复
第十七条 承办单位对承办的建议、提案应当按照规定的格式以书面形式逐件答复，并按如下规定办理：
(一)属于分别办理的，分别答复；
(二)属于会同办理的，由主办单位综合会办单位的办理意见后答复；
(三)答复文件(或者办理意见)应当经本单位主要领导审定后以正式公文发送，其中，答复文件还应当按规定格式复制成电子文件提交建议、提案网上办理系统；
(四)答复内容和办理意见有保密要求的，应当按涉密文件的规定进行标注；虽无保密要求，但因为某些事项未确定而暂时不宜向社会公开的应在复文首页右上角标注“不公开”字样。
第十八条 答复文件要观点明确，针对性强，实事求是，行文规范，格式统一，并在办文编号上方按如下要求标注(详见附件)：
(一)人大代表建议答复文件。
1．所提问题已经解决或者基本解决的，应当明确答复，并标注为“A类”；
2．所提问题列入年度计划拟逐步解决的，应当先予以答复，并标注为“B类”，问题解决后再次答复；
3．所提问题列入规划将逐步解决的，应当将规划的有关情况予以答复，并标注为“C类 ”；
4．所提问题因条件限制或其他原因无法解决，或者留作参考的，应当在答复时作出明确的说明，并标注为“D类”。
(二)政协提案答复文件。
1．所提问题已经解决或者基本解决的，应当明确答复，并标注为“A类”；
2．所提问题列入计划拟逐步解决的，应当先予以答复，并标注为“B类”；
3．所提问题因条件限制或其他原因无法解决，或者留作参考的，应当在答复时作出明确的说明，并标注为“C类”。
第十九条 答复建议、提案的具体分工和有关要求如下：
(一)全国人大代表建议、全国政协提案，由承办单位按时将办复意见代拟稿报送市府办公厅，市府办公厅综合后按规定期限答复省府办公厅(属于我市政府会办的将办理意见送主办单位，同时抄送省府办公厅)，同时抄送承办单位各1份。
(二)省人大代表建议，由承办单位将办复意见代拟稿报送市府办公厅。市府办公厅综合其他会办单位的意见并呈报市政府分管领导审定后，属于市政府主办的，将答复文件寄送提出建议的代表各l份；属于市政府会办的，将办理意见送主办单位。答复文件或办理意见同时抄送省人大常委会办公厅、省人大常委会选举联络工委、省府办公厅和承办单位各1份。
(三)省政协提案，由承办单位将办复意见代拟稿送市府办公厅。由市府办公厅综合其他会办单位意见后，属于市政府主办的，将答复文件寄送提出提案的委员(或单位)各1份；属于市政府会办的，将办理意见送主办单位。答复文件或办理意见同时抄送省府办公厅、省政协提案委和承办单位各1份。
(四)市人大代表建议，由主办单位综合会办单位意见后，将答复文件直接寄送提出建议的代表各1份，同时抄送市人大常委会选举联络工委、市府办公厅、会办单位各1份。
(五)市政协提案，由主办单位综合会办单位意见后，将答复文件直接寄送提出提案的委员各1份(民主党派、人民团体和政协专门委员会提案寄送3份)，同时抄送市府办公厅1份、市政协提案委员会3份、会办单位各l份。
(六)建议、提案属于会同办理的，会办单位在将办理意见送主办单位的同时，抄送交办单位和市府办公厅各1份。
第二十条 承办单位应当按下列规定期限答复建议、提案：
(一)由市府办公厅分送有关单位承办的建议、提案，承办单位应当在市府办公厅转办通知规定的期限内，将办复意见代拟稿报送市府办公厅(综合督查处建议提案处承办)，由市府办公厅在交办单位的规定期限内予以答复。
(二)市人民代表大会会议期间提出的建议，承办单位应当自市人民代表大会闭会之日起3个月内予以答复(交办单位另有期限规定的在其规定期限内答复)。其中，属于会同办理的，会办单位应当自接办之日起1个月内将本单位职责范围内的办理意见送达主办单位。个别建议问题较复杂、办理难度较大、在规定期限内答复确有困难的，承办单位应当书面报告市人大常委会选举联络工委和市府办公厅，并向领衔代表说明情况，但最迟应当在6个月的期限内予以答复。
(三)市政协全体会议期间提出的提案，承办单位应当在当年8月底之前予以答复。其中，属于会同办理的，会办单位应当自接办之日起2个月之内将本单位职责范围内的办理意见送达主办单位。承办单位因特殊情况确实不能在规定期限内答复的，应当在规定期限内向提出提案的委员(单位)说明，并向市政协提案委员会和市府办公厅报告，但最迟应当在当年10月底之前答复。
(四)市人民代表大会闭会期间提出的建议，承办单位应当在收到之日起3个月内或交办单位规定的时限内予以答复；市政协全体会议闭会期间提出的提案，承办单位应当自签收提案之日起3个月内答复。在规定期限内答复确有困难的，应当报告交办单位，在交办单位重新规定的期限内予以答复。
第二十一条 主办单位向建议人、提案人寄送办理答复文件时，对其中的领衔代表，应当附上办理情况征询意见表1份(对其中的第一提案人附上3份)，征询对本单位办理该建议、提案的意见。
第二十二条 建议人、提案人对办理答复不满意的，或者人大代表和政协委员在视察过程中对办理工作提出新的意见的，承办单位应当在接到具体反馈意见后主动约请建议人或提案人当面沟通解释，协商办理，并在2个月内重新研究办理和答复。
第五章 重点建议、提案的办理
第二十三条 本细则所称的重点建议是指人大代表在人民代表大会期间或闭会期间提出的、经人大常委会主任会议讨论确定交市政府重点办理并由人大常委会有关工作委员会重点督办的建议。
本细则所称的重点提案是指经政协主席会议研究选定重点督办并交由市政府重点办理的提案。
第二十四条 重点建议、重点提案办理工作实行市政府领导牵头督办制度。市府办公厅收到办理通知后，由市府办公厅提出牵头督办的市政府领导和主、会办单位，并呈报市政府领导审定后转主、会办单位研究办理。其中市长每年牵头督办1件以上市政协重点提案。
第二十五条 重点建议、提案的主、会办单位要根据市政府的部署安排，及时制订办理工作方案，并在收到办理通知1个月内，在征求建议人、提案人以及市人大常委会、市政协有关督办部门的意见后呈报牵头督办的市政府领导审定。市人大重点建议、市政协重点提案办理工作方案以主办单位名义报送市人大常委会或者市政协。省人大重点建议、省政协重点提案办理工作方案由市府办公厅报省人大常委会选举联络工委、省政协提案委。全国人大重点建议、全国政协重点提案办理工作方案由市府办公厅报省府办公厅。
第二十六条 重点建议、提案办理过程中，主办单位要加强协调，会办单位要积极配合，按照办理工作方案的安排，采取现场视察调研、深入走访沟通等切实有效措施抓好落实，并邀请建议人、提案人以及人大常委会、政协有关督办部门共同参与办理过程，听取他们的意见和建议，切实提高重点建议、提案的办理实效。
第二十七条 全国人大重点建议、全国政协重点提案的答复，由主办单位牵头代拟办理答复意见，报送市府办公厅审核并报经负责牵头督办的市政府领导审定后，上报省府办公厅。
省人大重点建议的答复，由主办单位牵头代拟办理答复意见，报送市府办公厅审核并报经负责牵头督办的市政府领导审定后，由市府办公厅答复建议人。
省政协主席会议重点督办提案，由主办单位牵头草拟办理答复意见，报市府办公厅审核并呈报负责牵头督办的市政府领导审定后，由市府办公厅向省政协主席会议报告办理情况并听取意见；省政协有关委员会专题督办的重点提案，则由市府办公厅直接答复提案人并抄送省政协相关委员会。
市政协重点督办提案，市政府领导牵头督办后，由主办单位草拟答复文稿，报送市府办公厅审核并报经负责牵头督办的市政府领导审定后，由主办单位答复提案人。
第二十八条 市人大重点建议实行办理情况报告制度，报告时间由市人大常委会主任会议确定。会办单位应当就职责范围的内容及办理意见函复主办单位，主办单位应当综合重点建议的办理情况，报负责牵头督办的市政府领导审定后，按照市人大常委会主任会议确定的报告时间，向市人大常委会主任会议提交书面报告，同时印发提出建议的各位代表，可不再另行书面答复。
第六章 总结检查
第二十九条 承办单位对办理答复的建议、提案要实行“回头看”，及时跟踪检查所办理答复建议、提案的落实情况。对于答复中承诺解决但尚未解决的问题，要分析原因，尽快落实；对于纳入计划逐步落实的，要制订跟踪落实方案，明确办理时限，实行建档跟踪。落实后，再次向建议人、提案人进行反馈。
第三十条 承办单位应当加强对建议、提案办理工作的总结检查，及时发现、认真改进薄弱环节，不断提高办理工作的质量和水平；加强与市人大常委会和市政协有关部门以及市府办公厅的联系沟通，保证办理工作的顺利进行。
第三十一条 承办单位完成本年度办理建议、提案的工作任务之后，应当认真总结办理工作，于当年10月底前向市府办公厅报送办理工作总结报告，同时抄送交办单位1份，并协助交办单位做好评选优秀建议、提案的工作。报告应包括本年度的办理情况、上年度列入跟踪落实计划的建议提案办理结果、本年度跟踪落实计划等内容。
第三十二条 市府办公厅要加强对承办单位办理建议、提案工作的督促检查和协调指导，及时掌握办理工作的进展情况；适时组织承办单位交流经验和学习培训；同时，根据《广州市人民政府建议提案办理工作考评试行办法》，对承办单位的办理工作进行考核，促进各承办单位办理工作水平的不断提高。
第七章 责任追究
第三十三条 在办理建议、提案工作中有下列情形之一的，有关承办单位要限期改正；情节严重的，根据行政机关及其工作人员问责的相关规定进行处理：
(一)没有明确分管领导，不落实具体承办部门和经办人员的；
(二)办理答复文件质量差，退回重办仍达不到要求，草率应付、马虎了事的；
(三)接办建议、提案后对交办单位确定的承办单位有异议，但又不按规定期限提出调整意见，自行转送其他部门或积压拖延，贻误工作的；
(四)接办建议、提案后无充分理由退回，经协调后仍推诿不办的；
(五)遗失建议、提案交办件的；
(六)不按规定期限办理答复又不及时说明理由的。
第八章 附则
第三十四条 本细则自印发之日起执行，2004年3月12日印发的《关于印发广州市人民政府办理人大代表建议批评和意见以及政协提案工作细则的通知》(穗府办〔2004〕15号)同时废止。
第三十五条 本细则由市府办公厅负责解释。
附件：
1．省人大代表建议、批评和意见答复文件格式
2．省政协提案答复文件格式
3．市人大代表建议、批评和意见答复文件格式
4．市政协提案答复文件格式附件1(省人大代表建议、批评和意见答复文件格式)
http://www.gz.gov.cn/publicfiles/business/htmlfiles/gzgov/s2812/201203/904679.html
