北京市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
北京市人大常委
北京市实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》办法
（1992年11月21日北京市第九届人民代表大会常务委员会第三十七次会议通过）
第一条 为实施《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》（以下简称代表法），保证本市各级人民代表大会代表依法行使代表职权、履行代表义务、发挥代表作用，结合本市实际情况，制定本办法。
第二条 本市各级人民代表大会代表，是各级国家权力机关组成人员，代表人民的利益和意志，依照宪法和法律赋予本级人民代表大会的各项职权，参加行使国家权力。
代表必须模范地遵守宪法和法律，保守国家秘密，在自己参加的生产、工作和社会活动中，协助宪法和法律的实施。代表依照代表法和本办法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和闭会期间的活动，都是执行代表职务。
第三条 本市各级人民代表大会代表集体行使本级人民代表大会的职权。代表在代表大会会议期间，依法享有审议、询问、表决、选举的权利，提出议案、质询案、罢免案的权利，提出建议、批评和意见的权利以及其他法定的权利。市、区、县人民代表大会代表依法享有提议组织关于特定问题调查委员会的权利。
第四条 市、区、县人民代表大会代表应当根据本级人民代表大会常务委员会（以下简称人大常委会）的安排，参加人民代表大会会前的准备工作：围绕代表大会将要审议的议题进行视察；讨论准备提请代表大会审议的主要文件和各项人选名单；讨论酝酿有关选举事项；走访选民，征集意见；准备向大会会议提出议案和建议、批评、意见。乡、民族乡、镇人民代表大会代表在大会前也应当根据实际情况进行各项准备工作。
第五条 代表大会会议期间，代表参加大会全体会议、代表团全体会议、小组会议，审议列入大会议程的各项议案和报告。代表可以按照大会主席团通过的会议日程安排，参加专门性问题的讨论和在大会上发言，也可以受邀请列席主席团会议，发表意见。
第六条 代表大会会议期间，市、区、县一个代表团以全体代表的过半数通过或者代表十人以上联名，乡、民族乡、镇人民代表大会代表五个以上联名，可以向大会书面提出属于本级人民代表大会职权范围内的议案。议案应当有案由、案据和方案。对代表提出的议案，经大会主席团审议决定，可以列入大会议程，可以交主管机关研究办理并由人大常委会审议，也可以作为建议、批评和意见处理。列入会议议程的议案，在交付大会表决前，提出议案的代表要求撤回的，经主席团同意，会议对该项议案的审议即行终止。
第七条 对人民代表大会代表在审议议案和报告时提出的询问，被询问的机关应当派负责人或者有关负责人员回答询问。根据代表要求或者工作需要，经市、区、县人民代表大会主席团安排，可以由本级人民政府、人民法院、人民检察院有关部门的负责人员，定时定点接待代表询问。
第八条 市、区、县人民代表大会会议期间，一个代表团以全体代表的过半数通过或者代表十人以上联名，可以书面提出对本级人民政府及所属各工作部门和人民法院、人民检察院的质询案。乡、民族乡、镇人民代表大会会议期间，代表十人以上联名以及代表总数在四十人以下的，五分之一以上代表联名，可以书面提出对本级人民政府和它所属各工作部门的质询案。
质询案应当写明质询对象、质询的问题和内容。质询案按照主席团的决定，在会议期间由受质询机关的负责人在主席团会议或者有关的代表团会议上口头答复，或者由受质询机关书面答复。提出质询案的代表半数以上对答复不满意的，经主席团决定，由受质询机关再作答复；有的因情况复杂，经主席团决定，由受质询的机关在大会后三个月内向有关代表作出答复，并向本级人民代表大会或者人大常委会报告。
第九条 市、区、县人民代表大会会议期间，十分之一以上代表联名，可以提出对本级人大常委会组成人员、人民政府组成人员、人民法院院长、人民检察院检察长的罢免案。乡、民族乡、镇人民代表大会举行会议的时候，五分之一以上代表联名，可以提出对乡长、副乡长、镇长、副镇长的罢免案。罢免案由主席团提请大会审议。罢免案应当写明罢免理由，并提供有关的材料。
第十条 市、区、县人民代表大会会议期间，三个以上代表团或者十分之一以上的代表联名，可以提议组织关于特定问题的调查委员会，由主席团提请大会全体会议决定。调查委员会应当将调查结果向代表大会或者代表大会委托的人大常委会作出报告，代表大会或者人大常委会可以作出相应的决议。
第十一条 代表在大会会议期间和闭会期间均可向本级人民代表大会或者人大常委会提出对各方面工作的建议、批评和意见。代表提出的建议、批评和意见应当用专用纸填写，一事一案，内容力求准确、具体。对代表在大会会议期间和闭会期间提出的建议、批评和意见，有关机关和组织都必须认真研究处理，并在三个月内，复杂的问题至迟不超过六个月，予以答复。代表对答复有不同意见的，有关机关、组织应当再作研究处理，并负责答复。对于重要的建议，一般要当面征求代表的意见，共同商量处理办法。市、区、县人大常委会应当对本级人民代表大会代表建议、批评和意见的处理情况进行督促、检查，并听取有关国家机关处理代表建议、批评和意见的情况报告。乡、民族乡、镇人民代表大会主席团常务主席应当对本级代表提出的建议、批评和意见的处理情况进行督促、检查。
第十二条 市、区、县人大常委会和乡、民族乡、镇人民代表大会主席团常务主席，负责组织本级代表和受委托组织上一级代表开展闭会期间的活动。代表大会闭会期间代表活动的主要内容为：学习、宣传宪法、法律、法规和国家的方针、政策；对贯彻执行法律、法规、方针政策和本级人民代表大会决议、决定的情况进行视察、检查和调查；听取有关部门的工作情况通报，了解、反映群众的意见和要求，协助本级人民政府推行工作。
第十三条 代表在闭会期间，可以按照行业、工作单位、居住区域，或者按照人民代表大会会议期间划分的小组，组成代表小组或者联组，开展代表活动。每个代表小组或者联组推选组长一至三人。代表一般要参加一个代表小组。区、县人大常委会可以在街道办事处聘请代表联络员，为代表小组活动服务。
第十四条 市、区、县人民代表大会代表应当参加人大常委会及其各委员会组织的视察、检查和调查。代表可以持代表证单独或者几位代表联合就地进行视察。市、区、县人大常委会办事机构应当根据代表的要求做好安排。对代表的视察、检查和调查，有关单位负责人应当如实汇报情况，回答代表提出的问题，提供有关材料。代表可以通过现场察看、同群众座谈、个别交谈等方式，深入了解情况，听取群众意见；可以向有关单位提出建议、批评和意见，但不直接处理问题。
第十五条 代表提出约见本级或者下级有关国家机关负责人，由人大常委会办事机构同有关部门联系及时作出安排。被约见的有关国家机关负责人或者由他委托的负责人员应当听取代表的建议、批评和意见。
第十六条 代表应当与原选区选民或者原选举单位保持密切联系，采取多种方式，经常听取人民群众的意见和要求，回答原选区选民或者原选举单位对代表工作和代表活动的询问，接受原选区选民或者原选举单位的监督。
第十七条 代表在大会闭会期间执行代表职务占用的工作时间，市、区、县代表一般每年为20天左右，乡、镇代表一般每年为10天左右。代表所在单位对代表执行代表职务的时间必须给予保障，按正常出勤对待，享受所在单位工资和其他待遇。代表是人大常委会组成人员或者各委员会组成人员的，执行职务的活动时间根据实际需要相应增加，并享受前款待遇。
第十八条 代表的活动经费，列入本级财政预算。受上一级人大常委会委托，组织代表开展活动的经费，由上一级人大常委会拨付。无固定收入的代表执行代表职务，根据实际情况给予适当补贴。
第十九条 代表所在单位或者上级单位应当按照有关规定将代表列入传达、阅读文件人员名单。市、区、县人大常委会办事机构，应当对本级代表传达、阅读有关文件作出安排，并检查落实。市、区、县人大常委会应当为本级代表提供有关法律、法规以及人大常委会公报、通讯等文件和资料。
第二十条 少数民族代表执行代表职务时，有关部门应当在语言文字方面给予必要的帮助，并尊重他们的生活习惯。
第二十一条 严格执行关于代表在人民代表大会各种会议上的发言和表决，不受法律追究的法律规定。市、区、县人民代表大会代表，非经本级人民代表大会主席团或者人大常委会的许可，不受逮捕、刑事审判和法律规定的其他人身自由的限制。如果因为是现行犯被拘留，执行拘留的机关应当立即向本级人民代表大会主席团或者人大常委会报告。乡、民族乡、镇人民代表大会代表，如果被逮捕、受刑事审判或者被采取法律规定的其他限制人身自由的措施，执行机关应当立即报告乡、民族乡、镇的人民代表大会。
第二十二条 一切组织和个人都必须尊重代表的权利，支持代表执行代表职务。对有义务协助代表执行代表职务而拒绝履行义务的，对阻碍代表依法执行代表职务的，对代表依法执行代表职务进行打击报复的，由市、区、县人大常委会和乡、民族乡、镇人民代表大会根据代表法的规定，监督有关部门，严肃处理。
第二十三条 代表应当出席本级人民代表大会会议。因病或者其它特殊原因不能出席会议的，市、区、县代表必须向代表团团长书面请假，并由代表团报告大会秘书长。乡、民族乡、镇代表必须向主席团常务主席书面请假，并由主席团常务主席报告大会主席团。未经批准两次不出席本级人民代表大会会议的代表，代表资格终止。
第二十四条 本办法自公布之日起施行。
我国《合同法》对承租人转租的行为采取了类似于德国和日本的限制主义立法模式，但又有自身的特点。作为“法学上的精灵”，无权处分理论在我国司法实践中不断完善，本文在直接介绍我国转租制度的同时，通过分析无权处分理论，对比两种制度，旨在更深刻地认识我国的转租制度。
我国《合同法》第二百二十四条规定：“承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效，第三人对租赁物造成损失的，承租人应当赔偿损失”。 该条作为我国合同法关于转租的一般规定，本文通过介绍转租的构成要件、分类，对比无权处分制度，分析我国转租制度。
一、转租的构成要件
转租是指承租人作为另一出租人将租赁物租与第三人，进而与第三人成立的租赁关系。其中第三人被称为次承租人。转租的构成需具备以下要件：（1）行为人必须就租赁物与他人具有租赁关系，且处于该关系中的承租人地位。（2）行为人必须就上述租赁物为标的物与第三人订立租赁合同，且处于合同中的出租人地位。
二、转租的立法模式及分类
根据承租人进行转租的自由程度不同，世界各国或各地区关于转租的立法模式大致可被区分为自由主义与限制主义两种。[史尚宽：《债法各论》，中国政法大学出版社2000年版，第180页。]自由主义如《法国民法》第1717条规定：“承租人有转租或将租赁权让与他人之权利，但有特别禁止者，不在此限，转租或租赁权让与之权利，得全部或一部禁止之。前项禁止之特约，应严格解释之。”限制主义则明确规定转租以出租人的承诺为必要，如我国台湾地区，其民法第443条规定：“承租人非经出租人承诺，不得将租赁物转租他人。但该租赁物为房屋者，除有反对之约定外，承租人得将其一部分转租于他人。”我国《合同法》第二百二十四条规定：“承租人经出租人同意，可以将租赁物转租给第三人。承租人转租的，承租人与出租人之间的租赁合同继续有效，第三人对租赁物造成损失的，承租人应当赔偿损失。承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”因此，我国大陆地区对转租采取限制主义立法模式。
根据出租人是否同意为标准，可将转为分为合法与非法两种类型。其中合法转租又称适法转租，是指经承租人经出租人同意进行的转租。此时，出租人与承租人之间租赁合同继续有效，承租人与次承租人之间以转租合同约定确定，转租合同当然有效。违法转租又称为不合法转租，是指经承租人未经出租人同意进行的转租。违法转租合同的效力容下分析。
三、合法转租与违法转租
（一）合法转租
合法转租又称适法转租，是指经承租人经出租人同意进行的转租。出租人的同意系转租合法的前提，主要有以下内容：
1、出租人同意作出的时间。出租人可在事前同意也可在事后追认。
2、出租人同意作出的方式。通常情况下，同意应以明示的方式作出。根据《最高人民法院关于审理城镇房屋租赁合同纠纷案件具体应用法律若干问题的解释》第十六条的规定：出租人知道或者应当知道承租人转租，但在六个月内提出异议，其以承租人未经同意为由请求解除合同或者认定转租合同无效的，人民法院不予支持。可以认为出租人同意既可以采用明示形式也可以采用默示形式。
（二）违法转租
违法转租又称为不合法转租，是指经承租人未经出租人同意进行的转租。正确认识违法转租必须正确认识违法转租行为的性质、违法转租合同的效力以及违法转租的法律后果。正确认识该三项内容，需借助无权处分的一般理论。
1、无权处分的一般理论
“处分”是大陆法系民法常用的基本概念，其意义有广义和狭义之分。最广义的处分，包括事实处分和法律处分：事实处分是指对原物加以物质上的变形、改造或损毁的事实行为；法律处分包括负担行为和处分行为。广义的处分是指法律处分。狭义的处分仅指法律处分中的处分行为。[梁慧星：《民法总论》，法律出版社1996年版，第159页。]
无权处分的理论前提为法律行为区分为负担行为与处分行为：其中负担行为是指发生债法上给付义务效果的法律行为，也称债权行为，一般体现为合同或者单独行为。处分行为是指直接使权利发生得丧变更的法律行为，可分为物权行为（诸如所有权的转移、抵押权的设定、所有权的抛弃）和准物权行为（诸如债权转让和债务免除等）。[王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第四册），中国政法大学出版社1998年版，第136～137页。]无权处分，即无权处分行为，是指无权处分人以自己的名义，就（他人或自己）权利标的物所为之处分行为。[王泽鉴：《民法债篇总论·不当得利》，台湾地区三民书局1994年版，第134页；洪逊欣：《中国民法通则》，台湾地区1992年版，第294页。]无权处分行为为效力待定的法律行为。
2、我国法律关于无权处分行为的规定
无权处分制度以物权行为的独立性与无因性为前提，德国民法与我国台湾地区民法关于物权变动采取物权形式主义模式或物权合意主义，完全承认物权行为理论。按照通说，我国现行法律关于物权变动采取债权形式主义模式。[王利明：《关于债权合同与物权及合同无效与撤销权的关系》，载《判解研究》2001年第4辑，人民法院出版社2002年版。]所谓债权形式主义，又称意思主义与登记或交付之结合，即物权因法律行为发生变动时，当事人之间除有债权合同外，尚需履行登记或者交付的法定方式。尽管我国学界并未完全接受物权行为独立性和无因性理论，但已经接受了处分行为和负担行为的概念。我国《物权法》第十五条规定：“当事人之间订立有关设立、变更、转让和消灭不动产物权的合同，除法律另行规定或者合同另有约定外，自合同成立时生效；未办理物权登记的，不影响合同效力”的规定，明确表明我国立法已经接受“区分物权变动原因与结果”的原则。
作为我国无权处分的立法规定，我国《合同法》第五十一条规定：“无处分权的人处分他人财产，经权利人追认或者无处分权的人订立合同后取得处分权的，该合同有效”。2012年7月1日起施行的《最高人民法院关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条规定：“当事人一方以出卖在缔约时对标的物没有所有权或者处分权为由主张合同无效的，人民法院不予支持。出卖人因未取得所有权或者处分权致使标的物所有权不能转移，买受人要求出卖人承担违约责任或者要求解除合同并主张损害赔偿的，人民法院应予以支持。”根据民法理论对负担行为和处分行为的区分意义，以及我国立法采纳的“区分物权变动原因与结果”的原则，可以得出:“在出卖他人之物情形，处分合同的效力并非未定，而是确定有效的；真正效力未定的应当是处分人履行合同的行为以及履行合同的结果，即无权处分行为效力未定。”[奚晓明主编《最高人民法院关于买卖合同司法解释理解与适用》，人民法院出版社2012年6月第1版，第79页。]出卖他人之物的合同应当认定为有效。需要指出的是，理论界对《关于审理买卖合同纠纷案件适用法律问题的解释》第三条存在不同的解读，梁慧星教授认为：处分权受到限制的出卖人“处分自己财产”的案型及将来财产买卖案型，应当适用该条；无权处分的人（恶意或误认）“处分他人财产”案型适用《合同法》第51条。该解释不能修改合同法第51条无权处分合同规则。[梁慧星：买卖合同特别效力解释规则之创设——买卖合同解释（法释[2012]7号）第3条解读。]
3、违法转租合同的效力
违法转租又称为不合法转租，是指经承租人未经出租人同意进行的转租。承租人与次承租人达成的违法转租合同原则上应当认定有效：首先，《合同法》第二百二十四条规定第二款规定：“承租人未经出租人同意转租的，出租人可以解除合同。”并非法律的强制性规定，不能得出未经出租人同意而转租，转租合同当然无效的结论，只可以得出出租人的同意与否，只能决定其是否可行使解除权，从而维系或消灭其与转租人之间的合同关系，而对于转租人与次承租人之间的转租合同不产生任何影响，仅仅决定转租人能否履行对次承租人所负义务。其次，《合同法》第二百二十八条规定：“因第三人主张权利，致使承租人不能对租赁物使用、收益的，承租人可以要求减少租金或不支付租金。”即可以得出如因租赁物上存在权利瑕疵而影响次承租人对租赁物行使权利，次承租人可以根据其受影响的程度，要求相应地减少租金或不付租金。可见，转租合同并非无效，只有在转租合同有效的情况下，次承租人才可以基于有效的转租合同追究转租人不能履行合同的违约责任，而转租人也仍可依据转租合同的实际履行期限要求次承租人支付租金。最后，基于我国已经接受了处分行为和负担行为理论，“转租契约，于承租人与出租人之间，基于负担行为之原理，原则上于法仍属有效”[邱聪智：《债法各论》（上册），台湾地区1994年版，第389页。]转租合同作为一种负担行为，原则上应属有效。
4、违法转租与无权处分
违法转租系承租人未经出租人同意而将租赁物非法转租给他人，承租人履行转租契约将租赁物交付于次承租人的行为，因未涉及物权变动，也不构成无权处分。[王泽鉴：《民法学说与判例研究》（第四册），中国政法大学出版社1998年版，第136～137页。]根据前述的无权处分理论，承租人转让的只是占有权、使用权转租并非物权变动。转租行为不纳入无权处分制度的调整范围，其所导致的问题完全可以通过其他制度获得解决。如果出租人行使解除权，其与承租人之间的租赁合同归于消灭，并可以请求转租人返还租赁物，亦可以基于物上请求权向次承租人请求返还租赁物。此时，转租人无法向次承租人履行转租合同义务，其行为构成违约，次承租人可以要求其承担违约责任。
综上所述，我国《物权法》颁布实施后，立法采纳的“区分物权变动原因与结果”的原则，并接受了负担行为与处分行为概念，我国的无权处分理论有了进一步发展，也加强了我国转租制度的理论支撑。
