关于印发《国防科工委新闻发布工作制度》的通知
国防科学技术工业委员会
关于印发《国防科工委新闻发布工作制度》的通知
科工办[2006]1034号
机关各部门、委属各单位：
为进一步加强和规范我委新闻发布工作，更好地为中心工作服务，为国防科技工业改革和发展的大局服务，制定了《国防科工委新闻发布工作制度》，现予印发，请遵照执行。
中华人民共和国国防科学技术工业委员会
二○○六年十一月八日
国防科工委新闻发布工作制度
为进一步加强和规范国防科工委新闻发布工作，根据中宣部、国防科工委、国家保密局联合制定的《关于加强国防科技工业新闻宣传工作的管理意见》和《国防科工委新闻宣传工作管理规定》，结合实际情况，制定本制度。
一、新闻发布工作原则
国防科工委新闻发布工作，坚持以党中央关于新闻宣传的方针政策为指导，为国防科技工业中心工作服务，为国防科技工业改革、发展、稳定的大局服务；坚持按照国防科技工业新闻宣传工作“归口管理、统一发布、留有余地、把握好度”的基本原则，实行统一管理、分级组织实施；坚持以正面宣传为主的方针，把握正确的舆论导向，弘扬主旋律；坚持统筹规划，密切配合，积极主动，确保新闻发布内容的真实性和权威性，力求及时、准确，提高新闻发布质量。
二、新闻发布主要形式
国防科工委的新闻发布采取召开新闻发布会、新闻通气会（记者招待会、记者见面会、情况介绍会等）和新闻媒体报道等形式。国防科工委根据不同情况和要求采取以上形式不定期发布新闻。
（一）国务院新闻办公室新闻发布会。对具有国际国内较大影响的国防科技工业重大事项，配合国务院新闻办公室举行新闻发布会予以发布。
（二）国防科工委新闻发布会。对涉及国防科技工业发展的重大事项，以国防科工委名义举行新闻发布会予以发布。
（三）国防科工委记者招待会（含新闻通气会、记者见面会、情况介绍会等）。对国防科工委召开的重要会议、举行的重要活动及有关重要事项，以国防科工委名义举行记者招待会予以发布。
（四）新闻媒体报道。其他不需要通过新闻发布会或记者招待会对外发布的事项，可采取邀请新闻媒体参加会议（活动）、给新闻媒体供稿和接受媒体采访等形式，以国防科工委名义通过新闻媒体予以发布。
三、国防科工委新闻发言人及其主要职责
国防科工委设立新闻发言人，负责委新闻发布工作。新闻发言人的主要职责是：负责组织研究制定新闻发布工作计划；组织实施国防科工委新闻发布活动，审定重要新闻通稿；代表国防科工委对外发布新闻、声明和有关重要信息；召集军工集团公司和委管各单位新闻发言人联席会议，协调新闻发布工作。
四、新闻发布组织管理
（一）在新闻宣传工作领导小组的领导下，新闻发言人负责国防科工委新闻发布工作，领导小组办公室负责组织协调，机关相关司局协助，新闻宣传中心（新闻宣传办公室）具体承办。机关各部门主要领导负责本部门新闻发布工作，综合处处长担任新闻宣传联络员。建立委机关新闻宣传联络员联席会议制度。
（二）新闻宣传工作协调小组负责国防科技工业行业新闻发布相关工作的组织协调，协调小组办公室具体承办。
（三）国防科工委新闻原则上由新闻发言人发布。根据工作需要，委领导可发布重要新闻。受新闻发言人委托或经新闻发言人批准，委机关有关司局领导可发布有关新闻。
（四）根据工作需要，经委领导批准，国防科工委有关新闻发布活动可以以国家航天局或国家原子能机构名义举办。受新闻发言人委托或经新闻发言人批准，委机关有关司局领导可以以国家航天局或国家原子能机构新闻发言人身份发布有关新闻。
（五）国防科工委新闻发布事项的确定。
1．委领导提出新闻发布选题。
2．机关各司局根据工作需要，向新闻宣传中心提出举办新闻发布活动的选题建议，新闻宣传中心报新闻发言人和委领导审定。
3．新闻宣传中心提出选题建议，报新闻发言人和委领导审定。
（六）委机关各司局围绕本部门的中心工作，提出本部门年度新闻发布计划。配合新闻宣传中心拟订新闻发布方案，审核新闻发布稿，配合新闻宣传中心组织发布工作。
五、新闻发布组织实施
（一）请国务院新闻办公室举办新闻发布会，根据工作需要一般每年组织1至2次；国防科工委新闻发布会一般每年举办2至3次；国防科工委新闻通气会根据工作需要，不定期举办；给新闻媒体供稿和接受媒体采访等形式，根据工作需要及时组织。
（二）国务院新闻办公室新闻发布会的组织实施。
1．新闻宣传办公室提出申请，经新闻发言人并报分管委领导和委主任批准后，报国务院新闻办公室。
2．国务院新闻办公室批复后，委新闻宣传办公室制定新闻发布会的实施方案，提请新闻发言人主持召开专题会议研究讨论并组织实施。
3．有关发布材料由相关司局提供，由新闻宣传办公室报新闻发言人、主管委领导和委主任审定。
4．新闻宣传办公室负责与国务院新闻办公室协调联络，相关司局配合做好有关工作。
（三）国防科工委新闻发布会和新闻通气会的组织实施。
1．有关司局提出建议，由新闻宣传中心提出新闻发布建议书，经新闻发言人审批后，报分管委领导批准。
2．委领导批准新闻发布建议书后，新闻宣传中心商有关司局制定实施方案，经新闻发言人审批后，报分管委领导审定。
3．相关司局提供有关背景材料，新闻宣传中心负责草拟新闻通稿，经新闻发言人审批后，报分管委领导审定。
4．新闻宣传中心负责联络新闻媒体记者。原则上邀请国内主要新闻单位负责人及有关记者出席，必要时可根据有关规定邀请港澳台记者、国外记者出席。
5．发布会场由新闻宣传中心按有关规定和要求布置。
6．根据需要，可邀请委领导、相关司局领导和有关人员出席。
7．新闻宣传中心组织协调新闻媒体记者开展采访报道活动。
（四）新闻报道情况反馈。
1．新闻宣传中心负责新闻报道情况的收集、总结，报新闻发言人、委领导及相关司局。
2．新闻报道情况由新闻宣传中心负责归档。
六、注意事项
（一）严格执行新闻宣传纪律和国家有关保密规定，不得泄露国家秘密。
（二）未经批准，任何个人或部门不得以国防科工委名义举办新闻发布活动或对外公开发表讲话、提供相关信息。
七、其他
（一）本制度由国防科工委新闻宣传工作领导小组办公室负责解释。
（二）本制度自公布之日起施行。
余劲松 中国人民大学法学院 教授 , 陈正健 中国人民大学法学院
关键词: 境外投资/核准制度/行政许可/公共利益
内容提要: 我国境外投资核准制度有助于维护我国的安全和利益，保证境外投资健康发展。但是，这一制度也存在某些问题，如核准范围模糊，核准条件采取肯定列举式不尽合理，以及核准机关及其权限存在冲突或重叠等，对中国企业境外投资构成了障碍。为进一步适应我国经济发展和境外投资的需要，对这一制度进行改革势在必行。境外投资核准制的改革方向是缩小境外投资核准的范围，避免双重核准，逐步向自动许可制及登记备案制过渡，并健全、完善其他相应的配套制度和措施。
我国境外投资核准制度是规制境外投资的重要手段，实质上是对我国企业境外投资权利（机会或资格）的一种再分配，是对企业经济活动的一种政府管理。我国对企业境外投资从早期的严格审批制到2004年确立的核准制，经历了一个逐步放松管制的发展历程，基本适应了我国经济发展和企业“走出去”的客观需要。我国现行境外投资核准制度包括商务部主管的企业境外投资核准制度和国家发展改革委员会（以下简称国家发改委）主管的境外投资项目核准制度两部分。其相关规章制度主要包括：2009年商务部《境外投资管理办法》、2004年国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》，以及2011年国家发改委《关于做好境外投资项目下放核准权限工作的通知》（以下简称《通知》）等。随着我国经济的快速发展和外汇储备的迅速增长，我国需要进一步鼓励企业“走出去”，发展境外投资，而现行境外投资核准制度无论是在核准范围还是在核准机关和程序方面均存在一些问题，对投资者境外投资构成一定的障碍。本文拟从境外投资核准范围、核准机关、建立和完善登记备案制，以及健全和完善其他配套制度和措施等四个方面，来讨论我国境外投资核准制度的改革问题。
一、境外投资核准范围与条件及其改进
（一）境外投资的核准范围与条件
我国对境外投资核准分为两种，一是由商务部及省级商务主管部门对企业境外直接投资进行核准，凡属规定情形的企业境外投资均须报商务部或省级商务主管部门核准，[1]企业凭商务部门颁发的《企业境外投资证书》办理外汇、银行、海关、外事等相关手续，并享受国家有关政策支持。另一种主要是由国家和省级发改委对境外投资资源开发类和大额用汇类项目的核准，可称之为项目核准。资源开发类项目指在境外投资勘探开发原油、矿山等资源的项目，中方投资者的投资额以限额（2004年为3000万美元，2011年放宽到3亿美元）为界，分别由国家发改委和省级发改委核准。大额用汇类则指资源开发领域外的项目，中方投资额以限额（2004年为1000万美元，2011年放宽到1亿美元）为界，分别由国家发改委和省级发改委核准。[2]投资主体也须凭发改委的核准文件，办理外汇、海关、出入境管理和税收等相关手续。
核准条件包括形式条件和实质条件两个部分。商务部《境外投资管理办法》采用否定式列举的方式规定核准的实质性条件，即凡是有规定的情形的境外投资都不予以核准；[3]国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》则采用肯定列举的方式规定了核准条件，即境外投资必须符合规定的情形才能予以核准。[4]
我国之所以对上述范围内的境外投资实行核准，主要涉及以下考虑因素：
1．国家主权、安全和公共利益。境外投资可能会涉及到国家主权、安全和公共利益。例如，如果中国企业到那些与中国未建立外交关系、或者受到国际制裁的国家去投资，就可能影响到中国的国家主权和利益，涉及到中国承担的条约义务和国际声誉，或者可能影响我国与其他国家的关系。又如，如果中国企业将国家禁止出口的特有工艺和技术（特别是涉及军事和国防的技术）用于境外投资时，可能会造成这些特定工艺和技术的泄漏和外流，从而影响到中国的安全和公共利益。[5]
2．国家的外汇管理。境外投资会直接影响到国家的国际收支平衡，因此对于实行外汇管理的国家来说，对境外投资用汇也会采取某些限制措施。例如，韩国以前也曾经对境外投资依据用汇额度进行审批。我国人民币目前还不能自由兑换，资本项目还存在一定程度的管制。一国的货币自由兑换必须具备一定的条件，包括汇率和利率市场化、宏观经济健康稳定、金融市场及监管体制完善、企业具有国际竞争力等。我国目前仍处于经济转轨时期，还必须循序渐进地推行有关改革措施，为人民币自由兑换创造条件。因此在这种情况下，我国政府对境外投资根据用汇限额进行核准具有必要性。随着我国近些年来外汇储备的增长，对境外投资用汇限额的核准范围也在逐步放宽。
3．产业政策。为使境外投资符合我国的经济和社会可持续发展的需要，就必须对境外投资实行产业政策导向，促使境外投资有效、有序、协调、健康发展。[6]实行核准制，可以有效地防止企业境外投资时投向我国法律禁止经营的行业、或我国缔结或参加的国际条约规定禁止投资的其他产业。对于资源开发类产业来说，通过核准制，可以引导企业有序、协调的进行境外投资，防止中国企业海外竞标时可能发生的内部相互倾轧和恶性竞争，影响我国国内经济发展。
（二）核准范围与条件方面存在的问题及其改进
境外投资核准范围和条件涉及到公共利益与私人利益的平衡问题。公共利益一般被认为是相对于私人利益的概念，具体是指“在分配和行使个人权利时决不可以超越的外部界限，否则全体国民就会蒙受严重损害”。[7]当公共利益与私人利益发生冲突时，一般认为公共利益优先于私人利益。公共利益优先性的确立在一定意义上就为政府规制经济活动提供了理论上的支持。正是基于此，中国境外投资核准制度实际上确立了一种公共利益优先于企业的境外投资权利（机会或资格）的预设，即国家对境外投资者投资权利（机会或资格）进行限制，是为了维护国家的公共利益。但是，对这种以维护公共利益为目的的政府规制，也必须予以限制，没有限制的政府干预既会损害私人利益，也会最终侵害公共利益。[8]因此，现行的境外投资核准范围和条件还需要改进或改革，限制和缩小其范围，明确其条件，增加透明度。
例如，境外投资大额用汇类项目的核准应加以明确和限定。国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》只是规定大额用汇类项目要实行核准，但对何谓“大额用汇”却没有定义。依据此规定，中方投资额1000万美元以上的由国家发改委核准，1000万美元以下的由省级发改委核准；《通知》中虽然将限额放宽到1亿美元，但两个文件均没有规定下限，即从多少数额的外汇额起才构成大额用汇类项目。由于没有用汇下限额的规定，实际上就变成所有的境外投资都必须经发改委核准，无论你用汇额度多少，哪怕你只用1美元，也同样需要省级发改委的核准。显然，这一核准事项需要修改。商务部《境外投资管理办法》规定中方投资者在1000万美元至1亿美元的投资者要报省级商务主管部门核准，这似乎表明1000万美元以上即为大额用汇类，但1000万美元以下的境外投资仍要经过核准，只不过形式简便了些。可见，这些规定并没有体现仅对大额用汇类境外投资进行核准的立法初衷，降低了政府核准的效率，给企业境外投资增加了负担和成本。
又如，从产业政策上看，须经核准的应该主要是那些法律禁止境外投资的产业，以防止危害国家的安全和利益。对于鼓励境外投资的产业，原则上没有必要实行核准制。从2006年7部委联合发布的《境外投资产业指导政策》看，资源开发类产业属于鼓励境外投资的，但目前对此类境外投资项目要求核准。这样做在很大程度上是为了防止资源开发类项目境外盲目投资与自相竞争。通过核准制对资源开发类项目予以协调与监控，从目前来看具有必要性，但是也要看到，这种协调与监控不一定非得采取核准制的手段。从市场经济的角度看，通过完善公司治理制度，推行行业协会管理，结合政府的备案制和事后监管制度，也可以达到同样的效果。因此，随着我国市场经济的发展和完善，对境外投资产业的核准范围也应逐步缩小。
此外，对于境外投资核准条件来说，采取肯定列举的方式和否定列举的方式的效果明显不同。如果采用肯定列举式，即要求境外投资符合某些公共利益的要求才能获得核准，这就不仅要经过较长时间的实质审查才能作出判断，而且也将能获得核准的境外投资限定在符合公共利益的较小的范围内，范围外的其他投资则不能获得核准；而若采用否定列举式，即境外投资只要不违反公共利益的要求就能获得核准，这就不仅程序更为方便快捷，而且也把不能获得核准的境外投资限定在一个很小的范围内，其它的大部分投资只要符合条件即可获得核准。核准制不同于审批制，相对而言，核准条件采用否定列举式能扩大企业境外投资自由权利的范围，限制政府规制境外投资活动的范围，并使核准制更为简便和具有效率。
二、境外投资核准机关及其改革
（一）核准机关及权限
依据前述规定，中国企业境外投资核准和境外投资项目核准，分别由商务部和国家发改委两个政府部门行使核准权。
对于企业境外投资来说，依据2004年商务部《关于境外投资开办企业核准事项的规定》，商务部是境外投资开办企业的核准机关，各省、自治区、直辖市及计划单列市人民政府商务行政主管部门（以下简称省级商务主管部门）受商务部委托对中央企业之外的其他企业在附件所列国家投资开办企业进行核准。而2009年商务部《境外投资管理办法》明确规定了“商务部和省级商务主管部门对企业境外投资实行核准”，[9]而且对商务部和省级商务主管部门的权限划分作了较为明确的规定。[10]
对于境外投资项目而言，根据2004年国家发改委《境外投资项目核准暂行管理办法》，核准机关为省级发改部门、国家发改委和国务院，并对核准机关权限进行了明确的划分。这一规定在2011年的《通知》中得到了沿用，并对《境外投资项目核准暂行管理办法》中核准机关的权限进行了改进：（1）明确区分了地方企业和中央管理企业；（2）提高核准投资额上限，即省级发改部门的核准项目限额由原来的资源开发类项目3000万美元以下修改为3亿美元以下，非资源类项目1000万美元以下修改为1亿美元以下。
商务部和国家发改委对境外投资实行分级核准，不仅给企业提供了便利，而且有利于提高核准的工作效率，还为企业进行行政复议以及行政诉讼提供了便利。
（二）核准机关及权限方面存在的问题与体制改革
商务部和国家发改委根据各自的规章都对境外投资行使核准权，两个部门在核准事项和权限上有一定的分工，但也有相互重合或重叠之处，从而导致企业境外投资时要经过双重核准。例如，根据商务部和国家发改委的上述规定，前往未建交的国家、或特定的国家和地区（如受国际制裁的国家、发生战争和内乱的国家）的境外投资，其投资项目要经过国家发改委核准，同时其投资也要经商务部核准。又如，对于大额用汇类境外投资，商务部和国家发改委也都根据类似的用汇额有核准要求。再如，凡属资源开发类境外投资项目，均需经国家或省级发改委核准，但根据商务部的现行规定，地方企业开展的能源、矿产类境外投资，应报省级商务主管部门核准。因此，如果一家地方企业准备进行1亿美元以下资源开发类的境外投资，按照商务部和国家发改委的相关规定，就必须既要向省级商务主管部门申请核准，同时也必须到省级发展改革部门申请核准。这就出现了两个核准机关同时对一项境外投资进行双重核准的现象。如果一家地方企业准备进行1亿美元至3亿美元之间的资源开发类项目，按照商务部和国家发改委的相关规定，它必须向商务部申请核准，同时还必须到省级发展改革部门申请核准。这就出现了同样一笔境外投资申请核准时，核准机关级别不匹配的问题。
