严刑峻法能达到道路交通的善治吗？
——主要围绕《机动车驾驶证申领和使用规定》中闯红灯扣6分的新规定展开
◇高军
【摘要】公安部最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》将违反道路交通信号灯通行的违法记分由3分提高到6分，引起社会公众热议。该《规定》在立法程序、立法内容等方面均存在诸多缺陷，体现了官员性善、好政府、政府父爱主义与“治乱世当用重典”、以罚代管的法律工具主义，而且难逃“部门立法利益化”之嫌。道路交通管理是一个非常复杂的综合性系统工程，必须加强科学性，维持道路交通的良好秩序需要整顿道路状况、做到交通信号的统一与规范化、对交通违法者的公平执法、非机动车与行人必须遵守交通规则等等，不问客观情况一味地加重对机动车驾驶人闯红灯的惩罚力度，两次即注销驾驶证，违背了广大机动车驾驶人的期待可能性，容易催生花钱消分、权钱交易的腐败。
【关键词】道路交通；驾驶证；闯红灯；交通违法
公安部最新修订的《机动车驾驶证申领和使用规定》经媒体报道后引发社会公众热议，其中议论的焦点之一是该《规定》将机动车驾驶人违反道路交通信号灯通行的违法记分由3分提高到6分，通俗来讲即闯一次红灯扣6分，这意味着一年内闯两次红灯即记满12分，机动车驾驶人将被扣留驾驶证，必须重新学习和考试。该扣分的新规定一经媒体批露，网络上立即质疑立声一片，质疑主要集中在该规定是否过于严苛、是否足够细致、执行是否能够落实等方面。笔者认为，《机动车驾驶证申领和使用办法》作为部门规章，在我国法律体系中虽然法律位阶较低，但其牵涉面却极为广泛，由作为交通规则的执行者的公安部门来制定、修改该《规定》是否恰当？对该《规定》的修改未召开听证会，未听取利益相关方的意见是否符合立法的程序正义？对于闯一次红灯扣6分的规定，由于直接涉及广大机动车驾驶人宪法、法律所赋予的机动车驾驶权、财产权、工作权等权利，作为部门规章的该《规定》是否有权对这些权利进行限制？等等，以上问题看似简单，但实则蕴含着丰富的法理，在“依法治国，建设社会主义法治国家”已写入宪法并成为治国基本方略的今天，实有深入探讨之必要。
一、《规定》在出台程序上存在缺陷
《机动车驾驶证申领和使用规定》作为公安部的部门规章，虽然法律地位不高，但社会影响面却极广，特别是其中的一些诸如闯红灯扣6分的内容，直接影响到广大车辆驾驶人的切身利益和诸多的宪法、法律权利，出台这样的规定必须慎之又慎，至少应当保证在立法程序上做到无瑕疵，但纵观《规定》的修改程序，可以发现存在诸多缺陷。
首先，作为执法机关的公安部门未注意立法回避。必须承认，客观地讲行政机关也是“理性人”，存在着不断扩大自身权力、争取部门利益的冲动，在缺乏有效的制度约束下，这种冲动往往会变成现实，而如果行政机关掌握了立法权，既当运动员又当裁判员，立法权和执法权合一必然产生利益怪胎。长期以来，我国行政立法存在的一个突出现象是相关部门争相通过立法来争管辖权、许可权、罚款权等权力，尽管常常被冠以诸如“维护公有制主体地位” 之类的崇高名义，或以“作为执行机关最了解具体情况”等理由来进行，但背后其实就是单纯的利益冲动，即所谓的“部门利益化，利益法制化”。“任何人不得充当自己案件的法官”，这是自然正义原则的一项基本要求，为避免这种情况的发生，在立法的起草阶段，与法律有利害关系的个人与部门应当回避，唯如此才能体现立法的程序公平、内容的公正，体现立法的民主。就交通规则的制订和修改而言，什么是违规、怎样处罚、额度多少等等不应该由作为规则执行者的公安部门来制订或修改，应当交给无利益关系的第三方来负责起草，由代表民意、具有民主正当性基础的立法机关来表决通过。由作为规则执行者的公安机关来制定或修改该规则，人们完全有理由担心，规则的修改或多或少必然带有部门利益的色彩，利益的天平会势必会倾向于公安部门。
其次，对修改条文的理由未作说明，缺乏具体调研数据的支持，难以服众。例如，对闯红灯扣分从3分提高到6分，由于影响面实在巨大，至少应当进行充分的论证，而不能意气用事拍脑袋决定。为证明该修改是必要的和正当的，修法机关可能至少应当公布以下数据：全国机动车总量、每年平均每辆车闯红灯的次数、哪类（或哪几类）车闯红灯的概率较高、闯红灯事件中故意或过失所占的比例、每年全国交通事故总量、有多少交通事故是因为故意闯红灯而引起的，等等。根据笔者的经验，目前故意闯红灯的私家车司机真的不多，闯红灯大多数都是因为不小心出现的，并不是主观上不重视，毕竟之前的规则是闯一次红灯罚200元，扣3分，普通的私家车主伤不起。事实上，根据大量新闻媒体、网络的报道和批露以及普通人日常的经验，可以发现经常故意闯红灯的车主要是军车、警车、特殊号码的政府公务车等“特权车”，还有就是无牌、套牌车以及土方车和搅拌车。[1]我们都生活在这个社会，根据自身的法感受，在我国目前的法治环境下，即使再严格的处罚可能对“特权车”都是难以奏效的，因此人们有理由怀疑该规定主要针对的是无权力背景的私家车，其背后可能有部门利益在作怪。
第三，关门修法，有违立法民主的时代潮流。在现代社会，社会被分化为不同的阶层与利益群体，立法的过程是一个各阶层与利益群体进行博弈、妥协与整合的过程。面对汹涌的民主法治的时代潮流，为了加强立法程序的科学化、民主化，许多国家在立法中增加了立法复议、立法听证、立法审查等程序。这些程序措施对于提高立法质量，减少立法冲突起到了积极作用。{1}特别是制定涉及公众切身利益的法律、法规、政策、规定，必须事先广泛的征询民意，这是自然正义原则中“听取相对方意见”的要求，也是公共决策的一项基本原则。我国近年来很多法律、法规、规章的出台也经常事先公布草案、广泛搜集民意，尽量做到“开门立法”。作为涉及公众利益的《机动车驾驶证申领和使用规定》的修改，至少应当经过公布草案、征求意见、召开听证会等程序，使社会公众有机会参与充分的讨论与辩论，最终达成共识，在此基础上形成规则。事实上，2006年公安部拟将“桩考”科目并入“电子路考”而修订《机动车驾驶证申领和使用规定》时就曾公开征求了社会意见；2009年公安部为了方便残疾人驾车出行而修订《机动车驾驶证申领和使用规定》，当时也公开征求了社会意见。但此次对同一《规定》的修改，比前两次修改所涉及的内容更多、更广、更与民众利益息息相关，但却没有公开征询民意，甚至在新规正式发布之前，都没有相关报道和“吹风”，实令人不解。对此，公安部的解释是之前已向基层部门收集了意见，但正如有学者指出的那样，这不是征询民意，而是征询“官意”，仍然是闭门决策。更何况收集的意见如何，有多少部门赞成或反对“闯红灯扣6分”等规定，同样没有公之于众并作出解释。{2}
另外，从法社会学角度来思考，以下质疑可能并非毫无道理：制定闯红灯扣6分规则的人，其本人会不会开车？有没有开过车？是不是自己亲自开车？是否开的是“特权车”？另外，制订该规则的人可能生活在北京，该规则是否是主要针对北京的交通状况而制订的？北京作为首都，集中了全国的优势资源，交通状况总体上优于国内其他地区，如果仅仅根据北京的交通状况来出台规则，由于中国各个地方经济发展很不平衡，交通状况各异，这样的规则可能很难“放之四海而皆准”。
二、《规定》中有关闯红灯扣6分的内容在实质合理性方面存在疑问
1、该规定不符合法律保留原则。法律保留原则是依法行政原则的一项核心内容。作为一项常识，宪法是公民权利的保障书，但历史和现实均无情的证实了有宪法而无宪政的情形并不鲜见。为防止宪法基本权利被架空而沦为“口惠而实不至”的空头支票，它要求一切行政作用虽非必须全部从属于法律，但对基本权利的限制则非以法律来制定不可。{3}要求一切对公民基本权利的限制都必须通过法律的方式来进行被称为“全部保留”说，但事实上这难以做到。“重要事项保留说”则认为国家对人民的自由及权利予以限制，必须通过法律方式进行。“但法律不能事无钜细靡遗，一律加以规定，其中属细节性、技术性的事项，法律得以明确性的授权予主管机关以命令规定之。”{4}闯红灯扣6分的规定意味着机动车驾驶人一年内闯两次红灯将被吊销驾驶证，必须重新参加考试，驾驶证被吊销期间以驾驶为职业的机动车驾驶员工作权将被剥夺，而重新参加考试当事人势必需要付出额外的时间、精力和财力。工作权和财产权是公民宪法性基本权利，如需对其限制理论上必须通过全国人大或全国人大常委会制订的法律来进行。当然，对于闯一次红灯扣多少分是否属于“细节性、技术性的事项”可以进一步探讨，但事实上这样的规定“兹事体大”，因为它直接限制了公民宪法上的工作权与财产权等基本权利，在全国人大制订的《道路交通安全法》对之未作明确规定的情况下，应当由该法授权国务院《道路交通安全法实施条例》来作出具体的规定，而国务院制订的《实施条例》则不能将该事项的制订权再次转授权给公安部。[2]原因很简单，根据宪政常识与世界各国的经验，最经常与公民直接打交道、同时也最容易侵犯公民权利的行政权力正是警察权力，从保护公民权利的角度出发，最需要法律法规对警察权力进行严格的限制。如果警察部门获得了对公民基本权利进行限制的实质性立法权，这种情况下无疑损害了立法的民主正当性，更严重的后果则是将使宪法所确立的公民基本权利制度陷于崩溃。
2、该规定不符合比例原则。比例原则是行政法上的一项重要的基本原则，是指行政机关实施行政行为应兼顾行政目标的实现和保护相对人的权益，如为实现行政目标可能对行政相对人权益造成某种不利影响时，应使这种不利影响限制在尽可能小的范围和限度，保持二者处于适当的比例。比例原则的内容包括适当性原则、必要性原则和狭义比例原则三个子原则，其核心要求就是行政权力的行使除了有法律依据这一前提外，行政主体还必须选择对人民侵害最小的方式进行。{5}从减少交通事故的角度出发，参考其他国家道路交通管理的经验，规定对闯红灯者扣分这种方式是适当和必要的，之前也规定了闯红灯扣3分且一直在执行，并未引起公众的批评。此次将扣分提高到6分，之所以会引起社会舆论激烈的反弹，其原因即在于根据普通人的常识，该规定过于严苛了，并非属于对行政相对人侵害最小的方式，违反了狭义比例原则。
第三，该规定强人所难。近年来，随着我国经济的发展与人民生活水平的提高，以及汽车产业政策的推行，我国过于仓促地步入了汽车社会，而与此同时整个社会的道路交通、停车场等配套设施，以及交通法律、法规、人们的心理却并未能同步跟进。闯红灯固然当罚，但问题是必须讲究尺度，不能走极端，不能使广大的普通机动车驾驶人失去期待可能性。笔者不知制订该规则的人有没评估过现在全国普遍的交通状况？试举信号灯为例，《道路交通安全法》第25条规定：“交通信号灯、交通标志、交通标线的设置应当符合道路交通安全、畅通的要求和国家标准，并保持清晰、醒目、准确、完好。”信号灯作为执法工具应该有统一的安装标准，信号灯的型号、设置的高度、外伸距、亮度等当然必须规范、全国统一。但目前，我国很多城市交通信号灯、交通标志、交通标线设置的客观情况是：（1）信号灯设置过于密集，一条城市街道常常间隔一两百多米即设置信号灯，甚至两个红灯之间的路段停不下受阻的汽车。（2）各个城市的交通信号灯往往又各有特点，有的有倒计时读秒器，有的没有；黄灯时间也不同，有的地方甚至没有黄灯；形状上有的是圆形，有的是方形；悬挂位置上有的是挂的高；有的挂的低；有的在路中央，有的在路边（被树遮挡），还有的被阳光照射时根本无法识别。（3）红绿灯转换的时间和道路情况经常严重不协调，车流大的绿灯时间短，车流小的绿灯时间长。（4）执行上，左转弯道是在里道、中间、还是在外道？先左转弯绿灯还是先直行绿灯？路口右转弯能走还是不能走？等等，很多地方的规定都不一致。另外，道路上的安全和警示标志常常很混乱，好多地方连停车线都模糊不清，有的路面上没有明显的车道界线或分道箭头，有的分道箭头离信号灯太近（跟车时看不到），有的改变的太突然，等等，千奇百怪、不一而足。事实上，作为普通驾驶人员，每天面对多如牛毛的红绿灯、标志、标线难免可能会出错，对路况陌生的司机往往会误闯红灯，这样的情况较为普遍。开过车的人都知道，一年中无意闯两次红灯绝对是大概率的事件。开明的法律，应当容许人有犯小错误的机会，严格要求驾驶员以确保交通安全本身并没有错，但是如果严厉到“两次红灯”就足以让人付出无法开车出行的代价，该规定无疑过于严苛，实为强人所难。
三、对闯红灯扣6分进行补救的方案设计过于理想化
1、闯红灯刚过线及时刹车免罚的设计过于理想化。首先，“刚过线”并不是严格的法律用语，而是一个自由裁量空间极大的不确定概念，更何况现在公路交通违章基本都是由电子眼拍摄记录，很少能看到交警在公路上现场执法，现场执法可以了解具体的情况，容易及时纠正，而事后如果根据电子眼拍摄的照片来纠正，由于“刚过线”并没有具体的标准，这无疑使交警部门获得了过大的自由裁量权势，人们完全有理由怀疑可能会被交警部门用来权力寻租。其次，这项制度会明显加剧开车人的心理紧张，目前很多交通信号灯都没有设倒数读秒器，驾驶人员遇到绿灯突然变为黄灯或红灯的情况，往往根本来不及反应，如果不急刹车，开过去就会面临严厉的惩罚，为了避免严厉的惩罚可能只能选择急刹车，这种情况下可能会增加交通路口的追尾事故。此外，车开到了交通路口中间如果选择停车，另一个后果是必然造成更大程度的道路拥堵。
2、事后通过行政复议、行政诉讼进行救济的方案并不可行。现实中，确实有很多人开车时因为跟在公交车等大车后面看不到信号灯而误闯红灯的情况，对此公安部有关发言人指出，除了通过法制员审核等形式在前期予以纠正外，当事人还可以通过行政复议、行政诉讼等渠道申诉解决。但问题是：（1）当事人申诉时要证明自己很难。目前，国内各地道路交通违章拍照基本上都是由社会上的专门公司来投资和运作的，这类公司在罚款中收取一定的比例以收回成本和获得投资赢利，因此他们往往本身就有强烈的“利益执法”的冲动，甚至在电子眼的设置上故意设一些陷阱，而各地交通处罚通常是在年终车辆年审时集中处理，由于时间可能过去很久，行政相对人找证据自辩可能很难，如果发生在异地则更难。（2）通过行政复议、行政诉讼进行救济，说起来轻松但做起来很难。北京申诉很畅通不代表别的地方也很畅通，事实上当前国内很多地方的法治环境并不容乐观，退一步来说即使申诉途径畅通，但这至少要浪费大量的社会资源吧，难道国家财政就是让交警部门、法院用来应付每月成千上万次的申诉或诉讼吗？而对行政相对人来说，多去几次行政部门或打一次行政诉讼官司的时间成本以及交通费成本等可能要比交罚款、甚至重新参加考试还要高，从趋利避害的本能出发，当事人通常不会选择这两种途径进行救济，为避免重新参加考试可能宁可选择“潜规则”来找关系花钱消分。
笔者认为，制订闯红灯扣6分这条规则看似简单，其背后实则折射了公安部门在“治乱世当用重典”的工具主义思维支配下，将复杂的社会管理进行了简单化的处理，潜在的观念则是官员性善、好政府、政府父爱主义，实际上这是一种以罚代管的懒政、怠政。笔者预计，闯红灯扣6分规则实行之后，可能的后果是：（1）处罚的公平性受质疑。如前所述，闯红灯对于普通驾驶人员来说，通常情况下谁都不会故意为之，毕竟之前的扣3分，罚200元的规定已经非常严厉。真正故意闯红灯的往往是一些交警管不了或不敢管的“特权车”，加大处罚力度的这项政策对“特权车”根本是无效的，执行起来势必造成更大的不公平。（2）滋生腐败。事实上，就目前道路交通的执法环境而言，交警部门从部门利益出发的“钓鱼执法”的情形并非个案，[3]只要存在弹性处罚条款，必然产生权力寻租，刺激交警部门利益执法的冲动。中国是一个权力社会和熟人社会，现实情况是有关系往往便可以消除道路违法的扣分和免于罚款，加重处罚势必使交警部门权力更大，成为加重腐败的源泉。（3）催生地下违法交易市场。闯红灯并不是当场扣分，各地交警部门的做法是在车辆年审时集中处理，实际上这往往是一笔糊涂帐，很多地方事实上重在“捞钱”而不在于纠正违法，于是催生了地下驾照卖分的违法市场。{6}我们很难想象，一旦闯红灯扣6分的制度得以实施，难免会让相关地下代理产业更加“欣欣向荣”。
四、道路交通善治如何成为可能？
道路交通是一个受各种因素相互影响的、综合的、系统的、复杂的工程，最能反映出一个国家、一个地区、一个城市的社会秩序、文明水准和政府管理水平，以简单化、一刀切、看似严厉的手段来治理，以期“毕其功于一役”的想法注定无法奏效。片面极端的严刑峻法并不能达到交通善治，反而有可能会催生行政机关为了罚款而罚款的“罚款经济”，迷信以罚代管的结果就是可能使政府从而忽略对交通的规划、建设、治理等根本性问题。
笔者认为，目前我国道路交通所存在的突出问题主要有：（1）车多、人多、道路窄，停车位奇缺，交通信号与交通标志混乱情况较为常见。（2）“特权车”故意违反交通法的情况严重。（3）行人、电动车、自行车不遵守交通规则乱闯红灯的现象突出。（4）大货车出交通事故的情况较为普遍。[4]正如有学者指出，在道路交通主体中，除了机动车，还有非机动车与行人，而欧美等国的治理方式之所以高效，在于强化机动车责任的同时，不放任其他道路交通出行者的责任，譬如行人闯红灯也载入个人征信系统等——如果我们仅仅是强调一方责任，恐怕也很难扭转道路秩序格局，毕竟，马路上不仅仅是开机动车的司机在出行。{7}要求公民严格守法的前提是必须创造良好的守法环境，交通治理需要政府加大对道路基础设施的投入，需要路政、交警、与整个社会公众的共同努力，而不是一味的苛求机动车驾驶人员在罚款、扣分方面下猛药。 “重典扣分、惩治违章”虽不乏善意初衷，但如果制度的施行忽略了整个交通环境的客观因素，仅把责任归咎于机动车辆，那么，其所产生的结果不仅难以刹住司机违章的惯性，甚至也可能违背了交通法规“教育为主”的执法理念。{8}极端的重罚，在中国这样复杂的交通环境、人文环境下，执行的结果必然是刺激交警部门罚款的积极性，增加权力寻租而已。[5]因此，立法机关在出台法律法规时，不能太强势、太极端，应当慎之又慎，走民主的程序，经过社会公众广泛的、充分的讨论和辩论充分考量各方面的因素后再做决定，以期制订的内容能切合实际，只有得民心的法律法规才能得到公众普遍的拥护，才会成为公众自觉的行动。而规则一旦制订之后，就应当严格执行，不允许任何特权例外的存在，亦不得随意变通规则，选择性执法或规则的朝令夕改将严重损害法律的尊严与威信，不利于公众法律信仰的养成。
【作者简介】
高军，江苏淮安人，毕业于南京师范大学、吉林大学，苏州大学，法学博士。曾任出版社出版策划 、晚报法制版记者、编辑、现为江苏理工学院副教授、江苏华东律师事务所兼职律师、常州市法学会副秘书长。
【注释】
[1]例如，2004年，海南省交警总队负责人透露说，仅在当年3月份，琼A9字头“特权车”的违法行为就达6835人次，其中一辆牌号为琼A93396的特权车两年内闯红灯158次。现实中，“特权车”故意闯红灯往往交警根本不敢管或管不住。而土方车和搅拌车这两类车的车牌往往被污渍糊住，信号灯根本拍不到车牌号，因此经常横冲直撞不怕被拍。
海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例(已废止)
海南省人大常委会
海南经济特区城镇从业人员工伤保险条例
海南省人大常委会
（1993年12月30日海南省第一届人民代表大会常务委员会第六次会议通过 1994年1月1日起施行）
目 录
第一章 总 则
第二章 工伤保险范围
第三章 工伤保险费的征缴和管理
第四章 工伤保险待遇
第五章 工伤预防与康复
第六章 工伤鉴定与申报
第七章 工伤保险的组织管理与监督
第八章 法律责任
第九章 附 则
第一章 总 则
第一条 为保障城镇从业人员在遭受工伤事故、职业病伤害后获得医疗、康复或基本生活费用，促进安全生产，预防工伤事故，根据国家有关法律、法规，结合海南经济特区实际，制定本条例。
第二条 本条例适用于海南经济特区城镇下列人员：
（一）企业的从业人员；
（二）国家机关、事业单位和社会团体的从业人员；
（三）部队所属用人单位中无军籍的从业人员；
（四）个体经济组织的从业人员；
（五）其他因公伤残人员。
第三条 工伤保险应当与工伤预防及康复相结合，用人单位应当遵守国家安全卫生法规和安全生产规程，预防工伤事故和职业病。
各级政府应当加强医疗康复、职业康复事业的领导。
第四条 用人单位应当按照规定参加工伤保险，缴纳工伤保险费；从业人员发生工伤事故和患职业病时，应当及时进行救治。用人单位和社会保障机构应当按照本条例规定及时提供工伤保险待遇。
第五条 工伤保险基金实行以支定收，统一征缴，适当储备，使工伤保险逐步实现社会化管理。
第二章 工伤保险范围
第六条 从业人员在下列情况下负伤、致残或死亡的，认定为工伤：
（一）从事单位日常工作或领导临时指定、领导同意的工作的；
（二）虽未经领导安排或同意，但从事与本职工作有关的科学试验、发明创造和技术改进工作的；
（三）在紧急情况下，虽未经单位领导指定或同意，但从事有益于本单位工作的；
（四）因工作环境具有有毒有害因素导致职业病的；
（五）工作时间内在本单位工作区域内受到意外伤害的；
（六）在上、下班必经路线上，发生非本人主要责任的交通事故或意外伤害的；
（七）因公外出期间，发生非本人主要责任的交通事故或其他意外伤害的，患病导致残疾、死亡的，以及失踪的；
（八）因公致残的军人退出现役后旧伤复发的；
（九）从事抢险救灾、救人等维护国家、社会和人民群众利益的。
第七条 由于本人故意行为（如自杀、自残、斗殴、酗酒等）以及本人犯罪行为造成伤残或死亡的，不属于工伤范围。
第三章 工伤保险费的征缴和管理
第八条 工伤保险费根据行业的工伤风险类别和工伤事故及职业病的发生频率实行差别费率，按用人单位从业人员工资总额的0．5％至1．5％征缴。
第九条 根据用人单位工伤发生情况，实行浮动费率。当年发生重大工伤事故的，下年度提高其工伤保险费率一个档次，最高浮动费率为2％。当年没有发生工伤的，从其当年缴纳的工伤保险费总额中提取10％至20％给予奖励；上年度被调高工伤保险费率的调回原定费率。
第十条 从业人员本人月工资超过所在市、县上年度从业人员月平均工资300％以上的部分不缴费，也不作为计发工伤保险款额的本人工资基数。
第十一条 工伤保险费全部由用人单位负担，从业人员本人不缴费。
第十二条 从业人员被借用期间发生工伤事故的，其工伤保险待遇除由社会保险机构承担的外，其余部分由借用单位承担。
第十三条 离休、退休、退职人员被聘用期间发生工伤事故的，由聘用单位支付各项工伤费用。
第十四条 用人单位应当在取得营业执照或获准成立后的三十日内，到社会保障机构办理参加工伤保险登记手续，如实申报从业人员人数、工资总额，按时足额缴纳工伤保险费。
第十五条 未经社会保障机构办理工伤保险年检合格手续的用人单位，工商行政管理部门不予办理工商年检合格手续。办理营业执照注销手续时，须先审核由社会保障机构出具的工伤保险终结书。
第十六条 社会保障机构有权核查用人单位的从业人员名册、工资发放表、财务会计帐册等有关资料；必要时，可提请审计等部门予以配合。
第十七条 用人单位缴纳的工伤保险费，企业在管理费中列支，个体经济组织列入成本，国家机关、事业单位及社会团体在行政事业经费中列支。
第十八条 用人单位因经济困难确无能力缴纳工伤保险费的，经书面申请、社会保障机构审查批准后可以缓缴。缓缴期最长为六个月，缓缴期满后应如数补缴。缓缴期内，免缴滞纳金。
第十九条 用人单位破产或撤销时，应当按照国家的有关规定清偿欠缴的工伤保险费和应当负担的工伤保险待遇所需费用。
第二十条 用人单位实行租赁、承包或被兼并转让时，原用人单位伤残人员的工伤保险费由继续经营者承担。
第二十一条 省人民政府可以根据社会经济发展和工伤保险费用支出状况对工伤保险费率进行调整。用人单位缴纳工伤保险费档次的调整，由安全生产管理机构及社会保障机构决定。
第二十二条 工伤保险费转入社会保障机构设立的工伤保险基金专户，由社会保障机构统一管理。
工伤保险基金不计征税、费。
第二十三条 工伤保险基金存入银行时，应当按照中国人民银行规定的同期城乡居民储蓄存款利率计息，所得利息并入工伤保险基金。
工伤保险基金实行专款专用。
第二十四条 工伤保险基金的保值、增值办法由省人民政府制定。
第二十五条 工伤保险基金在本特区内实行统筹，统一核算、统一调剂、统一管理。
第二十六条 工伤保险基金年度收支预算、决算必须报同级财政部门备案并向社会公告。
第四章 工伤保险待遇
第二十七条 本条例规定的工伤医疗费、伤残抚恤金、伤残补助金、护理费、残疾辅助器具费、丧葬费、供养直系亲属抚恤金、死亡补助金等费用，实行社会统筹，由工伤保险机构支付；工伤医疗期间工资、就医路费（包括转外地就医路费）、住院伙食补助费、易地安置费、易地安置
交通费、伤残就业安置费以及其他费用暂不实行社会统筹，由用人单位支付。
各级政府应当积极创造条件逐步扩大社会统筹项目，提高工伤保险社会化程度。
第二十八条 从业人员工伤医疗费（含挂号费）全额报销，就医交通费按因公出差标准报销。住院伙食费按因公出差伙食补助标准报销。
第二十九条 从业人员工伤医疗期间，照发本人工资。医疗至痊愈或处于相对稳定状态时，由医疗机构作出医疗终结结论。医疗期超过12个月的，应当经社会保障机构批准。
第三十条 从业人员工伤医疗终结或评残后，旧伤复发的，继续享受工伤医疗待遇和医疗期间工资待遇。
第三十一条 从业人员工伤需要护理的，按照护理依赖等级按月分别发给所在市、县上年度从业人员月平均工资的50％、40％、30％。
第三十二条 因工伤残分为一至十级。
（一）从业人员因工致残被鉴定为一级至四级、退出工作岗位的，享受以下待遇：
1、按月发给伤残抚恤金，标准分别为：本人工资的90％、85％、80％、75％。伤残抚恤金按所在市、县上年度从业人员月平均工资水平增长幅度的50％－80％，每年七月一日由社会保障机构调整一次。
2、一次性发给伤残补助金，标准分别为：24个月、22个月、20个月、18个月的本人工资数额。
3、易地安置的，一次性发给原所在市、县从业人员上年度月平均工资6个月数额的安置补助费。易地安置交通费、住宿费、行李搬运费和伙食补助费，按因公出差标准报销。
（二）从业人员因工致残被鉴定为五级至十级的，享受以下待遇：
1、一次性发给伤残补助金，标准分别为：16个月、14个月、12个月、10个月、8个月、6个月的本人工资数额。
2、用人单位应为其安排适当工作，如果用人单位安排工作有困难，从业人员本人又愿意自谋职业的，可一次性发给辞退补助费和伤残就业安置费，易地安置的加发规定的各项易地安置费。其中定为五级和六级伤残的，按月发给本人工资70％的伤残抚恤金。
第三十三条 因工伤残一次性就业安置费的标准，为所在市、县从业人员上年度月平均工资5个月的数额。
辞退补助费标准按国家有关辞退职工的规定执行。
第三十四条 从业人员因工死亡，按以下标准发给丧葬费、供养直系亲属抚恤金和死亡补助金：
（一）丧葬费标准为所在市、县从业人员上年度月平均工资5个月的数额。
（二）供养直系亲属抚恤金标准：户口在城镇的，每人每月按所在市、县从业人员上年度月平均工资的50％发给；户口在农村的，按城镇标准的80％发给，是城镇孤寡老人或孤儿的，按城镇标准的130％发给；户口在农村的，按城镇孤寡老人或孤儿标准的80％发给。供养直系
亲属抚恤金的调整参照第三十二条规定办理。
（三）死亡补助金一次性发给，标准为36个月至48个月本人工资数额。
死亡补助金的领取按照国家有关规定执行。
第三十五条 从业人员因工致残定为一级至四级的，因病死亡时，按因工死亡待遇标准发给丧葬费和供养直系亲属抚恤金。
第三十六条 计发伤残和死亡待遇的本人工资，按受伤或死亡前十二个月本人平均工资计算，低于市、县从业人员上年度月平均工资的，按市、县从业人员上年度月平均工资计算。
第三十七条 本条例发布以前已参加工伤保险的伤残、死亡人员，其伤残抚恤金、护理费和供养直系亲属抚恤金从本条例实施之日起改按本条例规定的标准执行，但按规定已享受一次性待遇不再变动。
第三十八条 按月享受抚恤金的从业人员或供养直系亲属，应当定期提供生存证明，方可继续领取定期抚恤金。
第三十九条 享受工伤保险待遇的，在被管制、拘役、劳教、服刑期间，继续享受工伤保险待遇。
第四十条 有下列情况之一的，不再享受工伤保险待遇：
（一）不按规定向社会保障机构出具生存证明的；
（二）供养直系亲属失去供养条件的；
（三）伤残人员未按照规定或拒绝身体康复检查和职业健康检查的。
第四十一条 从业人员及其亲属在处理工伤保险待遇过程中与用人单位发生争议时，按照国家有关劳动争议的规定处理。
第五章 工伤预防与康复
第四十二条 社会保障机构应当协助安全生产管理机构加强工伤预防工作，其费用按上年度工伤保险基金征缴总额的2％在工伤保险基金中列支。
第四十三条 伤残从业人员需要安装残疾辅助器具的，由医疗机构提出意见，经社会保障机构同意，其费用按普及型标准报销。
第四十四条 社会保障机构从工伤保险基金中列支一定数额的专项经费，用以兴办工伤医疗康复、职业康复和工伤残疾人员的管理服务事业。
工伤康复、职业康复和工伤残疾服务事业的实施办法，由省人事劳动行政主管部门制定，报省人民政府批准后执行。
第六章 工伤鉴定与申报
第四十五条 从业人员发生工伤事故时，用人单位必须积极组织抢救，同时报告社会保障机构，并在事故发生后十五天内将工伤报告书抄报社会保障机构备案。逾期不报告的，由用人单位按本条例规定待遇标准支付工伤费用。
第四十六条 从业人员和工会组织有权监督用人单位如实报告因工伤亡情况，用人单位不按规定报告的，可直接向社会保障机构报告，经查实确认后，应当按工伤处理。
第四十七条 从业人员因工负伤医疗终结或医疗期满后，由县级以上劳动能力鉴定机构进行工伤鉴定。工伤鉴定依照省人民政府有关劳动能力鉴定管理的规定办理。
第四十八条 用人单位在劳动能力鉴定机构作出鉴定结论后向社会保障机构申请工伤保险待遇。申请工伤保险待遇的有效期为一年。
第四十九条 申请工伤待遇时，应当向社会保障机构提交有关材料。经审核符合享受工伤保险待遇条件的，发给《海南经济特区城镇从业人员工伤保险待遇证》。对不符合享受工伤保险待遇条件的，应当在三十日内给予答复。
第七章 工伤保险的组织管理与监督
第五十条 省人事劳动行政部门是海南经济特区城镇从业人员工伤保险的主管机关，其职责是：
（一）编制从业人员工伤保险事业发展规划；
（二）会同有关部门制定工伤保险基金的财务管理制度、统计制度和内部审计制度；
（三）定期向社会公告工伤保险工作情况；
（四）其他应由主管机关履行的职责。
第五十一条 省社会保障机构是办理海南经济特区工伤保险业务的事业单位，其职责是：
（一）管理全省城镇从业人员的工伤保险基金；
（二）编制全省工伤保险基金预算、决算；
（三）具体负责工伤保险基金的保值、增值；
（四）参与工伤鉴定工作；
（五）组织开展工伤医疗康复、职业康复和工伤残疾的服务业务；
（六）办理其他工伤保险事宜。
第五十二条 市、县社会保障机构在市、县政府和省社会保障机构的领导下，经办所辖城镇从业人员工伤保险业务。
第五十三条 工伤人员应得的工伤保险款额，由社会保障机构直接支付。
第五十四条 社会保障机构从当年征缴的工伤保险费总额中提取4％作为管理服务费。管理服务费不计征税、费。
第五十五条 成立省工伤保险基金监事会，其基本职责是，审定工伤保险基金年度预算、决算，对工伤保险基金的征缴、管理和支付进行监督。监事会由政府或其指定部门、用人单位和从业人员三方代表组成，可以聘请专家代表。监事会的活动方式由章程规定。监事会章程须报省人民
政府批准。
第八章 法律责任
第五十六条 用人单位拒缴、拖欠或少缴工伤保险费的，社会保障机构应当用公告或其他书面形式发出缴费通知，公告或通知发出满三十日即视为送达。被送达单位在公告或通知送达之日起十日内必须按照要求缴纳工伤保险费及利息，并按日加付欠缴额2‰罚款。逾期仍未如数缴纳的
，处以欠缴额20％的罚款。
滞纳金和罚款并入工伤保险基金。
第五十七条 工伤事故的受害者隐瞒重要情节，影响工伤鉴定结论的，社会保障机构和用人单位可停发或减发有关款额。冒领的，应当追回冒领数额，并处以二倍以下的罚款。
第五十八条 伤残人员本人及其供养直系亲属在失去或变更享受各项工伤保险待遇条件的当月，应当向社会保障机构报告。瞒报、冒领的，社会保障机构如数追回，并处以二倍以下罚款。构成犯罪的，由司法机关依法追究刑事责任。
第五十九条 政府及其部门或社会保障机构违反本条例规定，有下列行为之一的，其上一级机关应当责令其改正，并对负责人、直接责任人员，分别追究行政责任；构成犯罪的，依法追究刑事责任：
（一）未按规定将工伤保险费存入基金专户的；
（二）擅自提高管理费比例的；
（三）违反规定减、免或增加用人单位应当缴纳的工伤保险费的；
（四）违反规定减发或增发工伤人员工伤保险款额的；
（五）违反工伤保险基金保值、增值经营有关规定，造成基金损失的。
第六十条 从业人员及其亲属或者用人单位，对劳动能力鉴定机构、社会保障机构的工伤鉴定或确定的工伤保险待遇提出异议的，可在十五日内，向作出工伤鉴定或确定工伤保险待遇机构的上一级机关申请复议或向人民法院提起诉讼。
第六十一条 用人单位对社会保障机构的处罚不服的，在接到处罚决定之日起十五日内，可以向上一级机构申请复议；对复议决定不服的，可以在接到复议决定书之日起十五日内向人民法院提起诉讼。用人单位也可以在接到处罚决定书之日起十五日内，直接向人民法院提起诉讼。
用人单位逾期不申请复议，也不提起诉讼，又不履行义务的，社会保障机构可以申请人民法院强制执行。
第九章 附 则
第六十二条 “从业人员”是指获得一个月以上工资收入的社会劳动者及经营者。
第六十三条 省人民政府可以根据本条例制定实施细则。
第六十四条 本条例自1994年1月1日起施行。
1994年1月1日
